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Los antecedentes históricos de Guatemala : el difícil camino hacia la paz

Guatemala fue escenario de una de las guerras internas más largas de América Latina, con una duración de 36 años entre 1960 y 1996.

Mots clefs : Les difficultés d'une culture de paix dans une population ayant vécu la guerre | Traité d'Esquipulas | S'opposer à l'exclusion sociale | La démocratie, facteur de paix | Conflit guatémaltèque | Apprendre une culture de paix | Mener des négociations politiques pour rechercher la paix | Guatemala

El enfrentamiento interno de 36 anos que concoció Guatemala se caracterizó por su extrema crueldad y la masiva violación de derechos humanos, insertándose en la historia de un país en el cual se han sucedido con pocas excepciones, conflictos armados internos, gobiernos autoritarios, así como de irrespeto a los derechos fundamentales de la persona.

Se trata, de una nación que ha tenido pocos ejercicios en la democracia, en el aprendizaje de la ciudadanía y que ha interiorizado una cultura de violencia. Inclusive los decursos de modernización, como la reforma liberal de los años 70 del S. XIX, que incorporó a la economía al mercado mundial y que estableció un Estado moderno, no han ido acompañados de la democratización política. El Estado se reprodujo como expresión de intereses de las élites económicas, originalmente oligarquías basadas en el sector agrario. [Comisión de Esclarecimiento,1996] Fue igualmente un Estado altamente centralizado, donde el gobierno central concentraba las decisiones políticas y económicas y que manifestaba macrocefalia en cuanto a la ubicación de la inversión social y de los servicios estatales, en las grandes áreas urbanas o zonas de interés para las elites económicas dominantes.

Carente de legitimidad y dependiendo por ello de la capacidad de su aparato represivo para el control social, el Estado ha sido fundamentalmente excluyente.

La exclusión se ha manifestado en varios niveles. En el político,por la sucesión de dictaduras tradicionales y de gobiernos autoritarios con componente militar, instaurados o por medio de golpes de Estado o de fraudes electorales. En el social, debido a que al haber sido el Estado expresión de intereses oligárquicos, se mantuvieron altos niveles de concentración del ingreso y de los medios de producción, con la consiguiente falta de acceso de los habitantes a los satisfactores vitales básicos. [Torres-Rivas, 1999]

Pero el nivel más profundo de la exclusión se constituyó en el campo de las relaciones Interétnicas. Guatemala es uno de los pocos países latinoamericanos cuya población indígena originaria, mantuvo y reprodujo su cultura y su importancia numérica a través de las diversas etapas históricas.

Aún para el año 2004 se estimaba que la población indígena constituye el 45 % de los habitantes, y que se hablan con diversa cobertura, cerca de 22 idiomas y lenguas indígenas. Pese a su importancia, ese segmento de los guatemaltecos se encuentra entre los más marginados. El poder político y económico ha estado tradicionalmente concentrado en el segmento poblacional no indígena, conocido localmente como ladino. [Cojti, 1995]

Entre los indígenas se manifiestan los índices mayores de pobreza y otros indicadores como el analfabetismo y la mortalidad infantil. Además de ello, fue constante la negativa a reconocer la identidad cultural y los derechos de esos pueblos. El racismo y la discriminación han formado parte del pensamiento colectivo de la nación.

Aunque muchas naciones del continente pueden haber atravesado desarrollos históricos similares, destaca en Guatemala la resistencia al cambio y el fracaso de los intentos de reforma. Es probable que el proceso político que tuvo lugar en el periodo entre 1944 y 1954 del siglo pasado, “la revolución de octubre” haya sido el más elaborado de esos intentos, ya que durante el mismo se procuró, simultáneamente, la democratización política y la reforma social. Debido a la coincidencia de las oposiciones internas a las reformas y a una ubicación del contencioso, probablemente inevitable dada la época, en la dinámica de la guerra fría, el segundo gobierno de ese periodo fue derrocado mediante un movimiento armado respaldado por el gobierno norteamericano. [Cullather, 1999]

La izquierda de la época interpretó esos hechos como la reiteración de la no posibilidad de construcción de una sociedad incluyente por medios democráticos. Unida esa percepción a la vigencia que entonces tenían el pensamiento marxista y el recurso a la violencia para alcanzar los cambios sociales, se explica el inicio de la guerra interna a partir de una rebelión militar en 1960. Durante las siguientes décadas la guerra, con altibajos y modificación de escenarios y actores, se mantuvo tenazmente como el eje central de la vida política de la nación. Parte de ese periodo estuvo acompañada por gobiernos autoritarios y graves violaciones de los derechos humanos.

Desde el punto de vista militar esa contienda no alcanzó niveles comparables a los que se dieron en El Salvador y Nicaragua. Se manifestó principalmente como guerra de guerrillas. La mayoría de los enfrentamientos armados involucraron a formaciones no mayores de compañías, predominando el uso de infantería. Los escenarios de combate fueron predominantemente rurales, aunque en ciertas coyunturas la guerra urbana, principalmente en la ciudad capital, adquirieron relevancia.

El área de operaciones fue inicialmente el nororiente del país, desplazándose posteriormente a la selva tropical húmeda del norte y el altiplano occidental. En esta última región la confrontación adquirió su mayor intensidad. La insurgencia no llegó a establecer territorios liberados, aunque sí áreas de influencia. Por su naturaleza, los enfrentamientos armados no generaron bajas militares de grandes proporciones. Sin embargo, la estrategia contrainsurgente de ese tiempo, empleada por los gobiernos autoritarios, tuvo como efecto un alto costo humano.

Se estima que cerca de 200 000 personas perdieron la vida, 75 000 de ellas entre 1980 y 1982, siendo las víctimas en su gran mayoría población civil no combatiente, incluyendo una elevada cifra de detenidos-desaparecidos. En el mismo espacio de tiempo, el número de refugiados internos y desplazados externos puede haber sobrepasado un millón de personas, equivalente a la séptima parte de la población del país. Entre las víctimas, predominó la población campesina indígena. [Comisión de Esclarecimiento, 1996]

Las fuerzas insurgentes llegaron a ejercer influencia política, incluyendo el campo internacional, y a contar con una considerable adherencia campesina, pero por carencias de organización y logística no fueron capaces de convertir ese respaldo político y social en fuerza militar. Por ello no estuvieron cerca de lograr la victoria de las armas, aunque a finales de la década de los años 70, en su espacio de mayor expansión geográfica y encuadramiento de población campesina, hayan estado cercanos a obtener un equilibrio de poder con el Estado. Sin embargo, la violencia de la contrainsurgencia a partir del año 1980 revirtió esa situación y redujo a los revolucionarios a una situación en la cual si bien el Estado no podría derrotarlos en definitiva, tampoco ellos estaban en condiciones de acumular medios políticos y militares para pasar a la ofensiva.

Aunque el conflicto se inició y se reprodujo esencialmente por razones internas, el ámbito internacional de la guerra fría hizo que se vinculara a la lucha entre superpotencias. De esta forma los gobiernos que se sucedieron en el poder durante esa etapa, inclusive los autoritarios, contaron con el respaldo de los Estados Unidos y sus aliados, en tanto que las organizaciones revolucionarias fueron apoyadas por las naciones del campo socialista. En la década de los años 80 del siglo pasado, el inicio del proceso de cambios mundiales que condujo a la desintegración de la Unión Soviética y el fin de la guerra fría, hizo posible los procesos de Contadora y Esquipulas, los cuales posibilitaron negociaciones que afrontaron exitosamente la conflictividad centroamericana, generando a su vez procesos duales de democratización y pacificación al interior de los países.

Los cambios internacionales hicieron posible las negociaciones de paz. Pese a que la guerra duraba ya décadas, no se había planteado estratégicamente una negociación. La naturaleza autoritaria del Estado había imposibilitado concebir una salida política, a la par que la persistencia de las ideologías y la guerra fría, daban a los contendientes, cualquiera que fuera la correlación militar, los apoyos externos y la convicción en la posibilidad de la victoria final, para continuar la lucha.

Con los cambios mundiales y el inicio de la transición a la democracia, se configuró para las partes de la guerra la clásica situación de “ventana para negociación”, con la toma de conciencia de la imposibilidad de obtener los objetivos políticos buscados por medios militares y la perspectiva de que si el enfrentamiento continuaba, el balance de poder podría empeorar, en particular para los insurgentes. Por otra parte, el entorno internacional, se había tornado favorable a una solución política. [Harnecker 2000]

El último gobernante del periodo autoritario, el general Romeo Lucas García fue derrocado por un golpe militar en marzo de 1982. Le sucedieron dos gobiernos militares más y en 1984 tuvieron lugar elecciones para Asamblea Constituyente, la cual elaboró una ley fundamental que entró en vigor en 1985. Ese mismo año se realizaron elecciones libres y competitivas y el primer presidente de la transición a la democracia, Vinicio Cerezo, asumió el poder en enero de 1986.

Ese gobernante, quien fue uno de los impulsores del proceso de Esquipulas, propició el primer encuentro oficial con la URNG, llevado a cabo en Madrid en 1987. Durante el mismo se precisaron los criterios de las partes: el gobierno, argumentando que ya se había restaurado la democracia, ofrecía a la guerra posibilidad de dejación de armas, amnistía y reinserción a la vida civil. (agenda corta). Los revolucionarios propusieron alto al fuego y pláticas sobre reformas estructurales que atenderían las motivaciones de la guerra (agenda larga). Pese a que es usual que al inicio de una negociación los que participan coloquen demandas maximalistas, que conforme se avanza en las conversaciones se van modificando, durante el resto del tiempo de gobierno del Presidente Cerezo a posición oficial no cambió.

Es posible que ello se haya debido al precario equilibrio que mantenía el orden democrático con grupos de presión ligados al pasado: inclusive el Presidente Cerezo debió afrontar dos intentos de golpe de Estado. Estos grupos no aceptaban la necesidad de solución política al conflicto y menos aún, que se discutieran posibles reformas económicas y sociales. [Monteforte 1997]

La posibilidad de paz se mantuvo vigente, empero, debido a que la Comisión Nacional de Reconciliación (CNR) creada a partir de las recomendaciones de Esquipulas y presidida por el entonces obispo Monseñor Rodolfo Quezada Toruño, organizó encuentros de la URNG con representaciones de la sociedad civil. Este ciclo, conocido como el “ciclo de Oslo”, involucró a la misma CNR, los partidos políticos, las Iglesias, los empresarios, académicos y grupos populares. Su principal resultado fue obtener respaldo de la mayoría de entidades participantes (con excepción de los empresarios) a la posición de que la negociación debería incluir a la agenda larga. [Jonas, 2000]

La fase preliminar :

Esta fase creó las condiciones iniciales para la negociación. El eje sobre la naturaleza del proceso, si el mismo incluiría la agenda corta (temas operativos) o la larga (sustantiva). Para los insurgentes, la posibilidad de aceptar la solución política al conflicto estaba ligada a la segunda posibilidad, ya que ella permitiría obtener por medios negociados, algunos de los objetivos del proyecto revolucionario, lo que se denomina “el segundo mejor objetivo” en teoría de la negociación. Para los actores sociales no participantes, la oportunidad de convertir la paz en un espacio para cambios estructurales resultó igualmente atractiva. Sin embargo, el gobierno no estaba en condiciones de aceptar ese esquema, dado el balance aún precario de poder entre los gobernantes civiles y la influencia de actores militares y civiles opuestos a la negociación sustantiva.

En 1990 asumió el poder el segundo presidente de la transición, Jorge Serrano, el cual había participado en el proceso de Oslo. Serrano buscaba impulsar la negociación y para ello inició su gestión con cambios en los mandos militares, con lo que estableció su autoridad, y aceptando la agenda larga para negociar.

En abril de 1991 se reunieron las representaciones de las partes, en la ciudad de México. Por el gobierno asistió la Comisión Nacional de Paz (COPAZ) ente creado para esa finalidad, dirigida por funcionarios civiles con participación de militares, y por parte de la URNG sus principales comandantes y asesores.

Dicha reunión acordó el procedimiento y temario de las conversaciones. Para lo primero se acordó un formato en que actuaría como tercera parte la CNR, dirigiendo los debates Monseñor Quezada, con observación de un delegado de Naciones Unidas. Para lo segundo se constituyó la agenda con temas operativos (cese al fuego, reincorporación de la URNG a la vida política, cronograma de cumplimiento) y sustantivos (democratización y derechos humanos, reformas económicas y sociales, derechos e identidad de los pueblos indígenas, reasentamiento de las poblaciones desarraigadas por el conflicto, fortalecimiento del poder civil y función del ejército en una sociedad democrática, reformas constitucionales y electorales).

La segunda ronda de negociaciones se efectuó en julio del mismo año en la ciudad mexicana de Querétaro. Allí se consensuó el primero de los resultados, el llamado “Acuerdo de Querétaro”, una declaración de principios democráticos cuya importancia radica en que, por primera vez desde que se inició el conflicto, ambas partes coincidieron en definir el concepto de democracia que aceptaban.

En esa etapa no se avanzó más, si bien en octubre de 1992 el gobierno, después de haber negociado directamente con las representaciones de los refugiados en México, firmó con ellos un convenio estableciendo las bases para el retorno de cerca de 40 000 personas que habían buscado protección en territorio mexicano durante el conflicto. Se interpretó el movimiento como parte de una estrategia gubernamental para hacer avanzar la pacificación, sin sumar legitimidad a los insurgentes.

El siguiente tema, los derechos humanos, estaba siendo trabajado con dificultad y lentitud, cuando en mayo de 1993 el Presidente Serrano, enzarzado en una intensa lucha de poder con el Congreso de la República y el Organismo Judicial, dio un golpe de Estado, suspendiendo la vigencia de la Constitución y de los poderes de Estado. La URNG, ante esa situación, se retiró de las conversaciones.

La primera fase de las negociaciones :

La misma se hizo posible por la decisión de gobierno de aceptar los temas sustantivos, lo que significó a la vez un fortalecimiento de la autoridad civil. La agenda acordada integró los asuntos operativos destinados a poner fin al confrontación armado, con un catálogo ambicioso de problemas estructurales e históricos, a los cuales se buscaría solución. El formato de las conversaciones se articuló solamente sobre actores internos, ya que el papel de Naciones Unidas era de observador. Empero, aún no se habían dado las condiciones para la maduración de los entendidos. El Acuerdo de Querétaro, con toda su importancia, significaba un enunciado de principios, sin embargo, los puntos de derechos humanos que ya implicaban compromisos no lograron ser resueltos. La confianza entre las partes todavía no se había formado y las misma no se habían decidido entre considerar estratégicamente o meramente tácticamente la posibilidad de la paz.

El golpe, conocido como “serranazo” fracasó y el Congreso de la República designó como Presidente a Ramiro de León Carpio, quien venía fungiendo como Procurador de los Derechos Humanos. Las conversaciones de paz se retomaron en México y en enero de 1994 se firmó un Acuerdo Marco para la reanudación de las negociaciones con el siguiente contenido:

  • Se ratificó el temario anterior, aunque con otro ordenamiento

  • Se solicitó a Naciones Unidas que designara a un moderador en calidad de representante del Secretario General. Fue nombrado el Sr. Jean Arnault.

  • Se acordó crear una mesa paralela, la Asamblea de la Sociedad Civil, bajo la dirección de Monseñor Rodolfo Quezada. Este espacio daba oportunidad a representaciones de la sociedad civil, de discutir los mismos temas de la agenda y hacer propuestas a las partes.

Bajo ese nuevo esquema, el 29 de marzo siguiente se firmó el Acuerdo Global sobre Derechos Humanos en México, siendo especial en el mismo el que se estableció un mecanismo inmediato de verificación por parte de Naciones Unidas, la MINUGUA. En Oslo, Noruega, el siguiente junio, se convinieron los Acuerdos para el reasentamiento de las poblaciones desarraigadas, temática que ya había sido parcialmente resuelta mediante los entendidos de 1992, así como el Acuerdo que creó a la Comisión de Esclarecimiento Histórico. Este segundo entendido originó problemas internos a la URNG, ya que se levantó oposición a lo que se interpretaba como una posición de concesiones excesivas al Gobierno en materia del mandato de la comisión de la verdad.

Pero el impulso continuó con la firma en marzo de 1995, del documento sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas, en la ciudad de México. A partir del mismo se originó un nuevo “empantanamiento” en torno al tema: reformas económicas y sociales y agrarias. Dado que esos asuntos estaban en el centro de las desigualdades sociales del país, se dificultó lograr un entendido y el proceso atravesó por coyunturas complejas. Finalmente se inició la campaña electoral y en ese ambiente ya no se tomaron decisiones. En enero de 1996 asumió el poder el cuarto presidente del periodo democrático, Alvaro Arzú.

La segunda fase de las negociaciones :

Se alcanzó la maduración del proceso. La legitimidad democrática del Estado se fortaleció al fracasar el golpe de Estado. La legitimidad de la negociación se acrecentó mediante la creación de mecanismos de participación de la sociedad civil y la intervención de Naciones Unidas como “tercer actor”, lo que añadió un elemento de apoyo y presión positiva; los cuatro Acuerdos firmados, todos ellos sustantivos, se referían a algunos de los problemas centrales de la sociedad. Ambas partes hicieron concesiones importantes y afrontaron en su caso el costo político de las mismas, como sucedió a la URNG. Se hizo evidente la formación de un concepto estratégico sobre la paz para las partes; considerarla posible, mejor alternativa y conducirla tratando de obtener el “segundo mejor objetivo”.

En el primer año del nuevo gobierno el decurso se aceleró. El Presidente Arzú se reunió directamente con la insurgencia, lo que contribuyo a la consolidación de confianza, a lo que añadió igualmente las conversaciones directas de las partes, sin agenda, bajo el auspicio de la Comunidad de San Egidio. Así también encuentros, que se mantuvieron secretos, entre mandos del Ejército de Guatemala y de la URNG. Reunida de nuevo la mesa oficial se logró finalmente firmar el acuerdo sobre temas socio económicos y agrarios en mayo de 1996.

Las decisiones que en relación al texto final aceptó la URNG, incrementaron las discrepancias internas, ya que algunos militantes, entre ellos el cuerpo de asesores, estimaban que se estaba concediendo demasiado al gobierno.

El siguiente 19 de septiembre concluyó el tratamiento del punto relativo al fortalecimiento del poder civil y función del ejército en una sociedad democrática. Aunque el asunto, que involucraba la desmilitarización, habría sido complejo de arribar a consenso en otras circunstancias, fue eficazmente gestionado mediante concesiones mutuas. A continuación los restantes acuerdos se fueron firmando en rápida sucesión.

  • El 4 de diciembre se concluyó en Oslo, Noruega el alto al fuego definitivo;

  • El 7 del mismo mes en Estocolmo, Suecia los entendidos sobre reformas constitucionales y electorales;

  • El 12 en Madrid, las bases para la incorporación de la URNG a la legalidad, el 29 en Guatemala, el cronograma de cumplimiento.

  • Y finalmente ese mismo día en horas de la tarde, el documento final “Acuerdo para la Paz Firme y Duradera”, en el marco de una solemne ceremonia con asistencia de numerosas delegaciones internacionales.

La fase de cierre

Las partes ya arribaron al convencimiento de la necesidad de la paz y de que por medio de ella alcanzarán el “segundo mejor objetivo”. Se configura una situación dialéctica en que las partes continúan tratando de avanzar al máximo sus objetivos particulares en la mesa de negociación, al mismo tiempo que ya no están dispuestos a abandonar el decurso o que el mismo no concluya. Eso explica la velocidad con que se tomaron acuerdos en esta fase y la superación de los obstáculos, algunos de ellos graves, de último momento.