Quelles perspectives pour l’avenir de la coopération communautaire au développement ?

I. La coopération au développement d’une Union européenne approfondie et élargie

L’aide communautaire au développement et l’ensemble des relations de l’Union européenne avec les pays du Tiers monde sont en pleine mutation comme l’Union européenne elle-même. Tout d’abord, l’Union européenne doit jouer un rôle davantage politique qu’auparavant sur la scène internationale et la politique d’aide au développement doit s’adapter aux changements qui se produisent pour renforcer son potentiel. Puisque la Communauté internationale bouge, l’aide communautaire au développement doit donc aussi évoluer et adapter ses politiques et ses façons de faire pour mieux aider les pays en développement à rattraper leur retard dans un monde de plus en plus interdépendant.

L’élargissement de l’Union européenne aux pays associés d’Europe centrale et orientale, aux pays baltes et à quelques pays méditerranéens a été pour l’Union une avancée politique et historique indispensable, qui s’est inscrite comme un objectif prioritaire de la construction européenne ; mais il constitue en même temps, un défi pour l’avenir de la politique communautaire d’aide au développement. En effet, « un élargissement qui réduirait la solidarité externe de l’Union européenne serait un élargissement politiquement incorrect » (1). Les dix nouveaux membres entrés dans l’Union européenne en mai 2004 vont désormais participer à la politique de développement de la Communauté en tant que donateurs. L’inquiétude les concernant vient surtout du fait que ces pays ont jusqu’à présent un niveau faible d’aide au développement, qu’ils manquent d’institutions spécialisées pour fournir l’aide et que leur opinion publique est peu sensibilisée vis-à-vis des problèmes de pauvreté dans le Tiers-Monde. Leurs capacités dans l’élaboration des politiques et la gestion des programmes européens d’aide extérieure devront être renforcés car il n’ont pas de réelle tradition de coopération (Cf. annexe 9). A titre d’exemple, « l’aide de la République tchèque représente juste 0,11 % de son RNB en 2003 » (2). Les nouveaux pays qui adhèrent à l’Union européenne doivent transposer la totalité de l’« acquis communautaire » avec les périodes d’adaptation nécessaires. L’acte d’adhésion signé à Athènes (3) le 16 avril 2003 prévoit notamment que les nouveaux Etats membres adhèrent aux accords ou conventions conclus avec les pays d’Amérique latine notamment. Au départ, sont survenus quelques problèmes techniques d’adaptation. Toutefois, tous les nouveaux membres de l’Union européenne ont signé les objectifs de développement de la Déclaration du millénaire adoptée par l’Assemblée générale des Nations Unies en septembre 2000, participent pleinement aux objectifs de développement que se sont fixés l’Union européenne et les Etats membres et vont contribuer institutionnellement et financièrement à la mise en œuvre de la politique communautaire de développement. Mais plusieurs d’entre eux devront adapter leur politique extérieure à l’effort actuel de solidarité des quinze envers les pays en développement.

La Commission a précisé que l’élargissement de l’Union n’aura pas d’incidence immédiate sur les objectifs généraux de la politique de développement. L’Union a réaffirmé son engagement vis-à-vis des pays en développement en donnant aux pays du Tiers-monde l’assurance que l’entrée en son sein de quelques pays peu impliqués jusque là dans l’aide aux pays pauvres ne diminuera pas l’attention que l’Union européenne porte aujourd’hui aux pays en développement.

Toutefois, les pays bénéficiaires de l’aide de l’Union européenne montrent leur inquiétude quant aux conséquences de l’élargissement sur leurs relations avec l’Europe, craignant que les pays du Sud soient à l’avenir marginalisés dans les préoccupations de l’Union européenne. La présidence du Conseil et la Commission ont tenté d’apaiser ces craintes, mais sans tout à fait y parvenir. D’ailleurs, dans sa programmation pour 2005, la Commission accorde une grande importance à sa nouvelle politique de voisinage destinée à assurer la prospérité et la stabilité des nouveaux Etats voisins de l’Est et du Sud de l’Europe élargie qui n’ont pas vocation à adhérer à l’Union, alors que l’aide accordée aux pays les moins avancés a progressivement diminué ces dernières années. Le Parlement européen a dénoncé cette démarche en estimant que « les efforts stratégiques de coopération et de solidarité avec d’autres régions du monde doivent être maintenus et renforcés » (4).

En ce qui concerne le financement de l’aide, les nouveaux Etats membres sont, pour l’instant, loin du niveau de 0,7 % du RNB (revenu national brut) consacré à l’aide publique au développement rappelé comme objectif à la conférence sur le financement du développement à Monterrey (18-22 mars 2002). La moyenne des nouveaux Etats se situe aux alentours de 0,09 % :

• la Pologne atteint un pourcentage de 0,09 % ;

• la République tchèque 0,11 % ;

• la Slovénie 0,12 %.

En effet, la plupart des nouveaux membres sont encore loin de disposer des structures administratives nécessaires pour permettre à l’Union de concrétiser les engagements pris en faveur des pays en développement :

• Améliorer l’efficacité de l’aide par le biais d’une coordination et d’une harmonisation plus étroite et prendre des mesures concrètes à cet effet avant 2004.

• Prendre des mesures pour le déliement de l’aide en ce qui concerne les pays les moins développés.

• Accroître l’aide liée au commerce.

• Encourager la création des biens publics mondiaux concernés.

• Favoriser certaines réformes des systèmes financiers internationaux .

• Tendre vers le rétablissement d’un niveau d’endettement gérable dans le contexte de l’initiative PPTE (pays pauvres très endettés).

L’avenir de la politique communautaire de développement dépendra aussi « des conséquences de l’élargissement sur l’augmentation de la capacité d’achat du marché communautaire élargi et de l’adoption de politiques ouvertes telles que préconisées par l’Union en ligne avec la position défendue par l’OMC, le FMI et la Banque mondiale » (5). Mais il ne faut pas penser que les nouveaux Etats membres vont changer les convictions et les perceptions de l’Union européenne quant au rôle à jouer vis-à-vis des pays en développement et quant aux politiques à suivre pour lutter contre la pauvreté dans le monde. Le Conseil a lui aussi reconnu à plusieurs reprises que la question du développement reste aujourd’hui plus cruciale que jamais puisque la pauvreté et l’exclusion qu’elle engendre sont les principales causes des conflits et des interdépendances négatives (maladies, migrations, terrorisme…).

II. Le défi du financement de la politique européenne de coopération au développement

L’aide au développement de l’Union européenne est gérée par le budget communautaire et le fonds européen de développement (FED) (6). Le budget communautaire, dont les ressources proviennent des contributions des Etats membres réévaluées chaque année, finance environ les trois quarts de l’aide extérieure à travers des programmes de coopération géographiques (pays méditerranéens, d’Asie, d’Amérique latine ou encore Afrique du Sud) et les programmes sectoriels matérialisés par des lignes budgétaires spécifiques (sécurité alimentaire, aide humanitaire, coopération avec les ONG, coopération décentralisée et droits de l’Homme). En 2002, « l’aide provenant du budget communautaire s’élevait à 4,4 milliards d’euro » (7).

Mais le défi du financement de l’aide au développement de l’Union européenne revêt une grande importance à l’heure des restrictions budgétaires dont souffre la Communauté européenne.

A. Les moyens financiers de la coopération en Amérique latine

Les engagements de l’Union européenne envers l’Amérique latine ont enregistré une progression régulière entre 2001 et 2003, passant de 286 millions d’euro à 329 millions, ce qui représente une augmentation de 15 %. Ces chiffres sont en repli par rapport à ceux du milieu des années 1990 au cours desquelles le budget de la coopération atteignait et dépassait parfois 400 millions d’euro. Il faudrait cependant ajouter aux sommes mentionnées les crédits prévus pour des actions dites transversales, par exemple, l’aide aux ONG ou l’assistance humanitaire, qui ne sont pas ventilés par zone géographique.

Toutefois, il y a peu de chances pour que l’enveloppe consacrée à la coopération connaisse une augmentation sensible au cours des prochaines années. L’Union européenne est soumise à des contraintes financières strictes et doit supporter des charges accrues du fait de l’élargissement. Par conséquent, les crédits d’aide au développement et de coopération devront être gérés avec encore plus de rigueur que par le passé. D’autre part, en ce qui concerne la distribution sectorielle, des besoins qu’il fallait satisfaire en priorité il y a quelques années, tels que la reconstruction des zones dévastées par les guerres civiles, ont perdu de leur acuité ; dans d’autres domaines, l’Amérique latine est confrontée à des défis auxquels elle doit répondre avec urgence ; l’on pense notamment aux défis liés à la globalisation.

B. Une diminution inquiétante de ses sources de financement

Alors que les Nations Unies préconisent, notamment depuis les années 1970 que les pays industrialisés consacrent 0,7 % de leur RNB à l’aide au développement, « les Etats membres de l’Union européenne ne lui attribuent, en moyenne, que 0,34 % de leur RNB » (8). Cette tendance n’est pas propre à l’Union européenne. Entre 1990 et 1998, l’aide publique mondiale en faveur du développement passe de 59 à 52 milliards de dollars. L’argument invoqué pour ne pas augmenter les financements publics du développement est celui de l’accroissement des financements privés. « Entre 1990 et 1998, les investissements directs étrangers (IDE) passent en effet de 25 à 170 milliards de dollars » (9). Toutefois, pendant que les pays émergents reçoivent 55 % de ces derniers, les pays les moins avancés n’attirent que 1 % des IDE.

Pourtant, à l’issue du Sommet du Millénaire organisé par les Nations Unies en septembre 2000, des objectifs relativement précis de développement économique et social à l’horizon de 2015 ont été fixés. En juin 2001, lors de la conférence de Monterrey, comme nous l’avons déjà mentionné, un rapport sur le financement du développement renouvelle l’objectif de 0,7 % du RNB en faveur du développement et souligne que la réalisation des Objectifs du Millénaire nécessiterait 50 milliards de dollars par an supplémentaires, soit le double de ce qui lui consacré aujourd’hui. Des réflexions d’inspiration plus ou moins libérale ou interventionniste fleurissent, en Europe et ailleurs, pour identifier les possibilités d’un financement stable et prévisible du développement.

C. Les différentes options envisagées

En ce qui concerne les propositions d’inspiration plutôt libérale, il est préconisé que les pays développés cherchent à stimuler et orienter davantage la générosité privée en faveur du développement par la mise en place, de manière coordonnée au niveau international, de dispositifs fiscaux d’incitation en faveur de financements philanthropiques. De tels systèmes existent déjà en France, en Italie, au Portugal et en Pologne pour le financement des ONG.

Le développement de partenaires public-privé, permettant le financement mixte d’actions de développement, constituent une autre option, soutenue notamment par la Finlande, le Danemark et l’Allemagne. Le Royaume-Uni, quant à lui, propose de réserver l’aide publique au développement pour les pays les moins avancés, d’Asie en particulier.

D’autre part, des options plus interventionnistes sont également mises en avant. Ainsi, une première option, souhaitée par les pays en développement, consiste à réformer les règles de fonctionnement du système monétaire et financier international en accordant des droits de vote accrus à ces derniers au sein des organisations internationales tels que le FMI ou la Banque mondiale. Une option qui se heurte cependant au scepticisme des Etats membres, pour des raisons d’intérêts propres et de préservation de leur souveraineté.

Une seconde option, proposée par le Président de la République française, Jacques Chirac en juin 2004, serait de mettre la lutte contre l’évasion fiscale au service du développement. La piste du développement de la fiscalité internationale en faveur du développement a souvent été soutenue par les Nations Unies et le Comité d’aide au développement de l’OCDE (CAD), ainsi que par la France et l’Allemagne. Plus concrètement, la France et l’Allemagne ont proposé une taxation du kérosène, puis une taxe pilote sur les billets d’avion.

Une dernière option pour le financement du développement, mentionnée en amont dans le travail, est constituée par les remises de dette des pays en développement. Depuis 2003, tous le Etats membres de l’Union européenne participent à l’initiative de remise de dette en faveur des « pays pauvre très endettés » (Initiative PPTE). Ils offrent tous, ou se sont engagés à offrir, un allègement de dette se situant au-delà des engagements contractés dans le cadre de cette initiative, autrement dit, 100% de la dette contractée à leur égard par ces pays. En 2003, 573,50 millions d’euro ont été engagés par l’Union européenne pour le financement de cette initiative.

D. Les orientations récentes de l’Union européenne dans le domaine du financement de l’aide

En 2002, lors du Conseil européen de Barcelone, les chefs d’Etat et de gouvernement ont endossé l’objectif onusien de consacrer 0,7% de leur RNB au développement d’ici 2015 et se sont fixé un objectif intermédiaire de 0,39% du RNB européen d’ici 2006. Dans la pratique, l’Union a atteint cet objectif en 2004.

Au-delà des montants consacrés à l’APD (aide publique au développement), les discussions au sein de l’Union européenne portent actuellement sur les instruments juridiques et financiers qui seront consacrés, dans le cadre des nouvelles perspectives financières de 2006-2013, à l’aide publique au développement, comme nous allons le voir à présent dans la prochaine sous-section.

III. La poursuite de la réforme de l’aide extérieure

Suite aux critiques concernant les dysfonctionnements sérieux et l’utilisation incohérente et inefficace des instruments à la disposition de la Commission, cette dernière a adopté un livre blanc sur la « réforme de la Commission », le 5 avril 2000, dont l’objectif était de changer l’organisation et la gestion de cette institution, y compris dans le domaine de la gestion de l’aide extérieure de la Communauté européenne. En effet, la croissance significative du budget alloué à l’aide extérieure entre 1989 et 1999 (+ 131 %) n’avait pas été suivie des changements appropriés en termes de ressources humaines, de structures et d’outils de gestion. L’amélioration de la gestion de l’aide extérieure de l’Union doit passer, comme nous l’avons déjà analysé, par la déconcentration des responsabilités vers les délégations de la Commission dans les pays tiers, le renforcement du système d’évaluation et la réduction du nombre des instruments ainsi que la simplification des procédures.

A. Des procédures simplifiées dans un soucis de renforcement de la coordination et d’une meilleure cohérence

Depuis janvier 2001, l’office de coopération EuropeAID est chargé de gérer 80% de l’aide extérieure de l’Union européenne. Ainsi, les projets présentés dans ce domaine sont gérés par une structure administrative unique qui s’occupe de leur lancement et de leur achèvement. Le but principal de ce remaniement est d’accélérer la fourniture de l’aide et d’améliorer la qualité tant des programmes que des projets. Selon EuropeAID, la Commission cherche ainsi à faire un meilleur usage des fonds apportés par les Etats membres afin de répondre aux questions d’intérêt commun y compris les objectifs du millénaire pour le développement.

Dans le cadre de cette réforme, la tendance est à la réduction des lignes budgétaires que le Parlement européen avait crée. Désormais, une base légale peut couvrir plusieurs lignes budgétaires, laissant ainsi à l’autorité budgétaire la liberté de décider des fonds à allouer aux différentes politiques. De plus, la Commission a modifié le système de programmation en généralisant la programmation pluriannuelle et en introduisant des critères de performance et d’appui au secteur privé sur fonds de dialogue politique renforcé.

B. La réforme de 2007 : de nouveaux instruments juridiques

Une nouvelle réforme est en préparation. Dans le cadre des perspectives financières à partir de 2007, il s’agit de proposer une architecture simplifiée dans le domaine des relations extérieures, reposant sur six instruments. La première conséquence de cette proposition de changement a été la suspension des travaux sur la révision du règlement ALA (Asie- Amérique latine) qui avaient commencé suite à la proposition de la Commission. Dans cette proposition de réforme de la Commission (COM 2004 du 10 février 2004), la Commission propose une « simplification radicale des instruments, poussée par la nécessité de faciliter la cohérence et l’homogénéité des actions extérieures et d’obtenir davantage et mieux avec les ressources disponibles, en respectant les principes suivants :

• Simplifier la structure et les procédures […].

• Cibler l’allocation des ressources sur les résultats […].

• Améliorer le dialogue et la coordination avec les autres donateurs et les institutions : tout d’abord, avec les autres institutions de l’Union européenne, mais également avec les Etats membres et les institutions de Bretton Woods.

• Améliorer le dialogue avec les pays tiers ».

Afin d’améliorer l’efficacité globale de l’aide communautaire gérée par la Commission, les nouveaux instruments seront guidés par une attention accrue aux besoins et aux critères de performance.

« Le cadre défini par la communication de la Commission aplanit considérablement la complexité et les incohérences antérieures et propose la mise en œuvre de trois instruments essentiels correspondant aux trois grandes politiques des relations extérieures », à savoir la politique de pré-adhésion, la politique de l’Union à l’égard des pays voisins (politique de voisinage et de partenariat) et la politique de coopération au développement et de coopération économique avec les autres pays. Ils seront complétés par trois instruments spécifiques conçus pour faire face aux situations de crise, à savoir :

• l’instrument de stabilité ;

• l’instrument d’aide humanitaire ;

• l’assistance macrofinancière.

Le nouveau cadre prévu pour 2007 permettra d’améliorer les procédures de financement en assurant une plus grande souplesse et une meilleure prévisibilité et en raccourcissant de ce fait les délais entre les décisions politiques et leur mise en œuvre.

En ce qui concerne les nouveaux instruments (Cf. Annexe 10), la politique de coopération au développement avec les autres pays s’adresse plus particulièrement à tous les pays, territoires et régions qui ne peuvent prétendre à une aide au titre de l’instrument d’aide de pré-adhésion ou de celui de voisinage et de partenariat. Elle a pour vocation de soutenir l’ensemble des formes de coopération au développement avec les pays et régions partenaires, dans le but de les aider à réaliser les objectifs de développement du millénaire et de réduire ainsi la pauvreté. Cette coopération sera mise en œuvre dans le respect des principes et des objectifs de l’action extérieure de l’Union et conformément aux articles 179 et 181A du traité CE.

Toutefois, l’amélioration qualitative de l’aide ne suffit pas ; elle doit être accompagnée d’une augmentation de l’aide versée aux pays en développement et aux organisations internationales qui fournissent des « biens publics mondiaux », conformément aux engagements pris par l’Union européenne lors de la Conférence de Monterrey sur le financement du développement.

Notes :

• (1) : Granell (Francesc), « Le droit de la Communauté européenne et de l’Union européenne – N°13 : La coopération au développement de la Communauté européenne », op.cit., p. 375.

• (2) : Cerqueira (Julien) et Brodin (Claire), « La lutte contre la pauvreté : acteurs, modalités, enjeux », Haut Conseil de la Coopération Internationale (rapport), décembre 2004, p. 42.

• (3) : Acte relatif aux conditions d’adhésion à l’Union européenne de la République tchèque, de la République d’Estonie, de la République de Chypre, de la République de Lituanie, de la République de Hongrie, de la République de Malte, de la République de Pologne, de la République de Slovénie et de la République slovaque et aux adaptations des traités sur lesquels est fondé l’Union européenne.

• (4) : Parlement européen, « Rapport sur le budget 2005 : communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la stratégie politique annuelle », 13 avril 2004.

• (5) : Granell (Francesc), « Le droit de la Communauté européenne et de l’Union européenne – N°13 : La coopération au développement de la Communauté européenne », op.cit., p. 379.

• (6) : Le FED est destiné à financer l’aide au développement des Pays ACP (Afrique-Caraïbes-Pacifique), conformément aux Accord de Cotonou.

• (7) : Cerqueira (Julien) et Brodin (Claire), « La lutte contre la pauvreté : acteurs, modalités, enjeux », op.cit., p. 38.

• (8) : Balleix (Corinne), La politique européenne de coopération au développement, op.cit., p. 42.

• (9) : Idem.