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Transformation de conflit, de Karine Gatelier, Claske Dijkema et Herrick Mouafo

Aux Éditions Charles Léopold Mayer (ECLM)

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, France, avril 2015

Une expertise-médiation à Sivens

En décembre 2014, Pierre-Alain Roche, ingénieur général des Ponts et des Eaux et Forêts, a été chargé, avec Nicolas Forray, par la Ministre de l’Ecologie, de la mission d’expertise et de concertation visant à rechercher le consensus des habitants et des parties concernées autour d’une solution de compromis. Cette fiche est le résultat d’un entretien mené par Evelyne Lyon avec Pierre-Alain Roche, en Avril 2015.

Mots clefs : Exploitation durable et responsable de l'eau | Favoriser l'accès à l'eau à de populations exclues | France


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Le cadre

Le bassin Adour-Garonne, dont fait partie le Tescou est le district français le plus affecté par les risques de sécheresses et de manque d’eau. Les défaillances quantitatives causées par le manque de pluies rejaillissent sur la qualité des eaux, provoquant la dégradation de ressources en rivières, et des problèmes pour la vie biologique dans les eaux superficielles. L’importance de l’irrigation est la conséquence d’un climat assez sec, mais contribue à aggraver l’insuffisance des débits des cours d’eau, qui se trouvent souvent réduits à un filtre d’eau, voire asséchés l’été. En cas de sécheresse, les préfets doivent prendre des arrêtés restreignant, puis interdisant tout prélèvement dans les ressources pour l’irrigation, ce qui a également un impact sur les revenus agricoles. En outre, le changement climatique contribue à accentuer les risques de sécheresses.

Le Tescou est un affluent en rive droite du Tarn qu’il rejoint à Montauban. Le bassin hydrologique de cette petite rivière représente une superficie de 324 km2 qui se répartit entre les départements du Tarn (55%) du Tarn-et-Garonne (43%) et de Haute-Garonne (2%). Les apports naturels d’eau sur le bassin hydrologique du Tescou au niveau de Sivens sont de 2,8 millions de m3 d’eau en année moyenne, et de 1,4 million de m3 les années plus sèches (sur une période de cinq ans).

La vallée du Tescou est un territoire très rural occupé majoritairement par la forêt et par l’agriculture. Entre des plateaux où se développent des cultures le plus souvent sèches, le Tescou et son affluent le Tescounet s’écoulent dans deux vallées où coexistent grandes cultures, prairies et quelques peupleraies. Les zones de pente offrent des sites favorables à la création de retenues collinaires.

Le projet de barrage-retenue de Sivens

La construction d’équipements de stockage fait partie des moyens pour faire face à l’insuffisance et à l’irrégularité des ressources hydriques. L’aménagement du Tescou fait partie des équipements à construire au titre du Plan de Gestion des Etiages (PGE) du bassin Adour-Garonne.La revue des besoins et des sites possibles sur l’ensemble du bassin Adour-Garonne avait en effet abouti à la sélection d’un certain nombre d’ouvrages à réaliser, dont le barrage-retenue de Sivens, qui était censé assurer au Tescou près de sa confluence un débit d’étiage quinquennal de 150 l/s. Pour le Tescou, ce plan a été élaboré par la compagnie CACG (Compagnie d’Aménagement des Coteaux de Gascogne), intervenant privilégié sur les questions hydrauliques auprès du département du Tarn.

Caractéristiques de l’ouvrage

Avec le Conseil Général du Tarn comme maître d’ouvrage, le barrage de Sivens est projeté sur la commune de Lisle-sur-Tarn en bordure de la forêt du même nom qui appartient à ce même organisme. La hauteur maximale de la digue prévue en travers du Tescouest de 12,8 mètres et sa longueur de 315 mètres.La retenue aurait une capacité de 1 500 000 m3, pour une surface noyée de 34 ha, dont 13 sont classifiées en zone humide1.

Plan de financement

Il y a dans la région une habitude de financer sur fonds publics les investissements à finalité agricole, et aussi de s’appuyer sur les services de CACG, tant comme ingénieur-conseil que comme maître d’œuvre des travaux.

Source : site du Monde maj 5-11-2014– Sylvie Gittus et les Décodeurs). Il faudrait lire Tarn et Tarn-et-Garonne, les deux conseils départementaux intervenant dans le financement dont le conseil départemental du Tarn assurait la maîtrise d’ouvrage.

Il règne encore un certain flou sur le nombre précis d’exploitations intéressées par la fourniture d’eau, et sur le prix qui leur sera demandé pour ce service.

L’étude d’impact

Le site de Sivens a été choisi par comparaison avec trois autres sites de barrage en travers du cours d’eau distants de quelques centaines de mètres et qui n’ont pas été retenus pour des raisons de disponibilité foncière, d’impact sur les milieux naturels et les habitats d’espèces, et enfin d’effets sur les activités humaines.

L’étude d’impact a fixé les règles de gestion de la future retenue : règles de remplissage, et limites pour la vidange. L’arrêté inter-préfectoral du 3 octobre 2013 reprend ces différents points, ainsi que les mesures compensatrices. Dans le cas de la destruction d’une zone humide, il faut compenser par la remise en état par ingéniérie écologique d’une surface au moins égale à150% de la surface initiale selon les règles fixées dans le SDAGE, document de planification établi par le comité de bassin Adour-Garonne.

À Sivens, il resterait 3ha de zones humides en aval immédiat du barrage (mais les impacts du barrage sur ces zones ont été insuffisamment étudiés). Pour appliquer les préconisations du SDAGE, la compensation devrait porter sur 19,5 ha de zones humides dégradées à réhabiliter, dans des sites situés à moins de 10km du site initial, avec création d’un comité de suivi.

Alors que les agriculteurs de la vallée sont généralement favorables au projet, cela ne convainc pas une opposition qui met en avant la défense de la zone humide.

Le conflit et sa chronologie

Le projet de retenue de Sivens est un projet déjà ancien. Dès 1989 la CACG (la Compagnie d’Aménagement des Coteaux de Gascogne) s’y intéressait mais fit face à des oppositions locales. L’étude sera relancée en 1993 puis en 2000, et enfin en 2005.

  • Novembre 2012 : la commission d’enquête émet un avis favorable au projet avec des réserves sur les prix de l’eau.

  • 8 avril et 11 septembre 2013 : la commission nationale de la protection de la nature (CNPN) émet deux avis négatifs sur le projet.

  • 2-3 octobre 2013 : les préfectures du Tarn et du Tarn-et-Garonne valident le projet de barrage par un arrêté déclarant les travaux d’utilité publique, et un arrêté déclarant d’intérêt général de l’ouvrage, et l’autorisant au titre des articles L 214-1 à L 214-6 du code de l’environnement, fixant les règles de gestion, les mesures compensatoires à mettre en œuvre et portant prescriptions relatives à la sécurité. Deux années de travaux étaient prévues à l’origine, avec la préparation des terrains, puis la réalisation de la digue et des ouvrages hydrauliques, la mise en eau de la retenue était par conséquent programmée pour l’hiver 2015-2016.

  • Enfin, un arrêté préfectoral permettant la destruction, altération, dégradation d’aires de repos et de reproduction d’espèces animales protégées a été pris le 16 octobre 2013 puis complété le 12 février 2014 au bénéfice de la CACG.

  • 14 avril 2014 : le Conseil d’État rejette le pourvoi du collectif du Testet après un premier rejet de leur référé par le tribunal administratif.

  • Le 1er septembre 2014 les travaux de déboisement démarrent, dans un climat très violent. En effet des militants d’horizons multiples se sont rassemblés autour de cette « zone à défendre » (ZAD). On assiste à des « tirs de flash-ball et gaz lacrymogènes de la police venue protéger les travaux, contre jets de pierres et cocktails molotov des opposants » selon le Canard enchaîné 10/09/2014.

  • Une expertise est lancée à la demande de la ministre en charge de l’écologie le 9 septembre. Annoncée initialement le 23 octobre, la présentation des conclusions de cette étude a lieu de 27 octobre. Cette expertise portait sur l’intérêt et le dimensionnement du barrage, et sur le nombre exact de bénéficiaires. Il y apparaît que : 1/ celui-ci est surdimensionné par rapport aux objectifs affichés (il n’y a que 30 agriculteurs directement concernés par le projet et une dizaine par une extension des surfaces irriguées) ; 2/ les conditions de rentabilité et de financement public demandent à être révisées ; 3/ l’étude d’impact est médiocre.

  • 25 octobre 2014, mort de Rémi Fraisse, jeune naturaliste venu manifester du côté des opposants, suite à l’éclatement d’une grenade. Le gouvernement interrompt alors les travaux. Une nouvelle expertise est commanditée par la ministre pour esquisser un projet de territoire qui devait permettre une nouvelle analyse des besoins et des projets possibles, dans des perspectives de développement agricole durable. Cette démarche devait s’inscrire dans une contrainte de temps très serrée : deux mois en tout.

  • 26 novembre 2014, mise en demeure de l’Union européenne pour non respect de la législation européenne sur les eaux.

  • Début janvier 2015 : remise d’un rapport conclusif de cette mission.

Pendant l’intervention à chaud : quels sont les facteurs-clés qui ont permis la sortie de crise ?

La gestion de crise est différente d’une concertation normale.

L’unité de temps et de lieu

Normalement l’établissement d’un projet de territoire prend deux ans de concertation.

Le contexte de crise induit une contrainte forte car il y a un besoin urgent pour les parties prenantes de sortir du blocage, qui n’est supportable par personne dans la durée. Sans le contexte de crise inversement, il n’aurait pas été possible d’obtenir la même disponibilité des acteurs, ni de les regrouper en conclave lors de séances marathon. Les moyens mis à disposition par la préfecture ont également été décisifs.

Les règles posées auprès des acteurs étaient :

  • Le respect des règle et le respect mutuel. On veut trouver une issue et donc on joue le jeu. La mission est totalement transparente avec tous les acteurs et met toutes les informations dont elle dispose à leur disposition.

  • La confidentialité des travaux. La mission ne communique pas sur les échanges en cours de route et laisse à chaque partie prenante le soin de faire connaître l’avancement, ce qui met les négociateurs en situation de responsabilité.

  • L’enracinement dans le terrain. La mission rencontre en permanence les personnes directement concernées pour avoir en direct leur perception en dehors des négociations.

  • L’acceptation d’envisager toutes les hypothèses même celles que l’on récuse a priori. Le fait de constater ensemble que l’on exclut certaines solutions après les avoir envisagées sérieusement évite de les retrouver dans des argumentaires de circonstance et crée un premier socle, même modeste, de convergence et de reconnaissance mutuelle de la sincérité et de la respectabilité des acteurs entre eux.

  • La valorisation des convergences. Le projet territorial s’est avéré un puissant moteur de respect et de dédiabolisation mutuelle des positions des parties prenantes, quand il est apparu qu’il était très largement consensuel, dès lors qu’il était exprimé dans des termes compréhensibles et acceptables par tous (exploitations de taille familiale, orientée vers des cultures à bonnes valeurs ajoutées, valorisation des circuits de proximité avec les grands centres urbains proches).

  • L’objectivation des débats. La démarche a consisté à revisiter avec les acteurs toutes les données du problème et d’en faire une analyse critique qui a, de ce fait, relativisé la pertinence des postures les plus extrêmes : ces données partagées ont apporté à chaque partie les éléments d’argumentaires qu’elle souhaitait, chacun étant libre de les interpréter à sa façon. Le débat s’est de ce fait circonscrit dans des périmètres plus raisonnables, qui laissent moins de place à des procès d’intention et des arguments de pure polémique non fondés. Cette objectivation a laissé des divergences d’interprétation que la mission n’a pas cherché à réduire à toute force car la réalité est complexe, mais cela a permis de progresser.

C’est possible de pratiquer un tel exercice sur une durée courte. La durée courte oblige à aller à l’essentiel, elle concrétise la volonté d’agir et de ne pas laisser s’enliser la situation, mais on ne peut compter que peu de temps sur la patience des parties prenantes.

Qualités pour le processus de médiation

  • La résistance à la pression médiatique

Il faut faire part du travail à conduire, et gérer le relationnel. Les médias se sont montrés beaucoup plus intéressés par le conflit que par le fond du problème et les solutions à apporter à ceux qui sont concernés : c’était une vraie difficulté.

  • L’empathie

Au-delà du caractère dramatique de la mort de Rémi Fraisse, qui donnait une charge émotionnelle très grande à ces débats, il faut être conscient qu’ouvrir un dialogue dans une situation conflictuelle et très médiatisée n’est facile pour personne.

Ces situations sont douloureuses pour ceux qui voient leurs projets remis en cause et les opposants sont tiraillés entre les volontés de rupture et celles de faire avancer par la négociation. Les participants sont physiquement épuisés par le stress et un rythme de vie inhabituel, mais installé dans une durée de plusieurs semaines, voire plusieurs mois, auxquels aucun des protagonistes n’est vraiment préparé.

Ces interlocuteurs ne s’étaient que très peu parlé en direct. Le dialogue par médias interposés caricature les postures, amplifie les antagonismes, les commentaires de commentaires, les prises de positions de nombreuses personnes étrangères au sujet, les rumeurs, les campagnes de communication pour décrédibiliser les uns et les autres, tout cela rend difficile l’exercice de simplement ouvrir la table de dialogue. Chacun suspecte l’autre d’y venir avec des intentions cachées.Par ailleurs les acteurs continuent sur la place publique leur confrontation, dont la scène de dialogue devient un élément. Chacun doit rendre des comptes à ses mandants et ceux qui ne sont pas directement dans les discussions ne tardent pas à suspecter les participants au dialogue de trahison ou de naïveté. La force du dispositif réside dans le fait que celui qui rompt le dialogue est perdant au regard de l’opinion. Sa faiblesse réside dans la tension qui s’exerce sur chaque partie prenante pour y participer.

Le contexte tendu n’empêchait pas que tout le monde soit respectable. La posture de l’équipe, garante du processus à l’égard de chacune des parties suppose que celle-ci puisse crédibiliser la scène de dialogue et inspirer au moins le minimum de confiance aux parties prenantes nécessaire pour susciter une participation réelle. Il faut les convaincre que dépasser leurs propres postures publiques qui les caricaturent n’est ni se renier ni trahir leurs mandants. Ceci n’est pas possible sans que les animateurs puissent être sincèrement en empathie avec toutes les parties.

Mais il faut convaincre que cette forme d’écoute bienveillante n’est pas manipulable, c’est le rôle de l’expertise.

  • L’expertise

La mission était chargée d’un rapport d’expertise mais celui-ci s’inscrivait dans une forme de médiation, sans que ce terme soit employé, dont une partie se passait au niveau des autorités et une autre par l’action de la mission. L’expertise n’était pas un exercice en l’air, c’était une composante dans un processus de sortie de crise. Les puristes redoutent le mélange expertise/médiation et séparent clairement les fonctions de médiation et d’expertise. C’est un peu oublier que pour conduire un dialogue, il faut pouvoir mettre au fur et à mesure chaque argument des parties à sa place et qu’il y a une grande dimension pédagogique dans ces processus. Dans notre cas, l’objectivation des enjeux et des données dans la recherche d’une solution de sortie a été notre seule entrée et s’est révélée prédominante dans les débats. Remettre en cause un projet aussi avancé et dans le même temps proposer d’autres solutions ne peut pas reposer sur un simple travail d’échanges avec les acteurs : il faut nourrir ce débat d’éléments nouveaux crédibles et dont l’ordre de grandeur soit fiable pour dépasser les blocages.

Une équipe pluridisciplinaire d’experts avait été constituée et était mobilisable. En fait elle a été peu mobilisée, sauf pour asseoir les diagnostics hydrologiques qui supposaient d’utiliser un outillage de modélisation que les chargés de mission n’avaient pas le temps de mettre en œuvre eux-mêmes, et comme c’était un des cœurs de la discussion, il fallait bien s’assurer par un double regard d’hydrologue que leur interprétation était solide.

  • Prendre le temps et aller vite

La médiation a permis d’avancer rapidement, condition essentielle quand les parties prenantes sont prêtes à en découdre, mais un temps minimum d’élaboration et de partage des diagnostics était indispensable.

Perspectives

On évoque ici que les questions qui se posent pour le bassin du Tescou. D’autres se posent à l’échelle du bassin Adour-Garonne, qui n’ont pas été analysées par la mission et pour lesquelles d’autres réflexions ont été engagées depuis.

Le 6 mars dernier le Conseil départemental a voté pour la variante comportant la version réduite du barrage. Le même jour, dans l’après-midi, le terrain a été évacué par les forces de l’ordre.

Cela a pu se faire grâce à une bonne intelligence de la situation par le président du Conseil départemental, qui avait accepté que l’on mette en question le projet initial du CG81, et grâce à un travail très efficace de dialogue par le préfet de département entre la remise des conclusions du rapport et la décision du conseil général. Personne n’était certain que cela se passerait bien, car il y avait eu des propos très radicaux peu avant.

Même s’il n’y a pas eu accord de toutes les parties sur une variante du projet initial, les acteurs sont effectivement sortis de la crise. Les parties concernées sont parvenues à une certaine compréhension de l’ensemble des enjeux. Ils ont été d’accord pendant la mission sur la méthode de travail et auront à se mettre de nouveau d’accord pour poursuivre, ce qui ne sera certainement pas simple : le conseil départemental optimisera ce qui a été proposé par le rapport de mission, qui n’était qu’une ébauche. Il y aura une nouvelle étude d’impact. Les agriculteurs du Tarn ont compris que le projet initial ne pouvait pas aller jusqu’au bout, et ils souhaitent que des solutions plus sûres et débouchant réellement sur des réalisations interviennent. Ils ont aussi compris qu’ils avaient des efforts à faire de leur côté dans l’utilisation des retenues existantes. Les opposants contesteront sans doute encore le projet recalibré par le conseil départemental, pour des raisons qui touchent plutôt des postures au niveau du bassin et à la symbolique du décès de Rémi Fraisse, mais, on peut l’espérer, avec moins de véhémence que le projet initial et une meilleure compréhension des réalités locales.

Conclusion

Si l’on est sorti de la crise violente, de nombreuses inconnues subsistent quant à l’avenir du nouveau projet de retenue à Sivens.

Notes

  • Image tirée de l’article en ligne « Barrage de Sivens : les opposants multiplient les actions »

  • 1Les zones humides sont des terrains situés à proximité des cours et plans d’eau, occupés temporairement par les hautes eaux lors des crues. Cette variabilité entraîne une grande richesse biologique, en plus de fonctionnalités utiles pour les humains (purification de l’eau, limitation des crues… ). Face à la suppression massive des zones humides dans le monde comme en France, des politiques se sont mises en place : convention Ramsar au niveau international, plan national d’action en faveur des Zones Humides etc…

  • Pour en savoir plus :

    • Nicolas FORRAY, Pierre RATHOUIS, « Expertise du projet de barrage de Sivens ». Rapport CGEDD n° 9953-01 pour le Ministère de l’Ecologie et du Développement Ministère de l’Ecologie, oct. 2014.

    • Nicolas FORRAY, Pierre-Alain ROCHE, « Mission pour un projet de territoire du bassin du Tescou (Midi-Pyrénées) – Gestion des ressources en eau ». Rapport CGEDD n° 9953-02 pour le Ministère de l’Ecologie et du Développement Ministère de l’Ecologie, jan. 2015.

    • Ben LEFETEY, « Sivens, un barrage contre la démocratie » Ed. les petits matins. Février 2015.

    • Geoconfluences – Sivens, les acteurs en conflit geoconfluences.ens-lyon.fr/actualites/veille/barrage-de-sivens-les-acteurs-en-conflit