La paz en el espacio local guatemalteco : los consejos de desarrollo

Es recurrente entre las valoraciones sobre el proceso de paz, la duda de cuánto han impactado los entendimientos a la “Guatemala profunda”; si los debates y seguimientos han trascendido a la ciudad capital, en donde se concentra la vida política de la nación.

Como mencionamos, las encuestas indican un nivel de conocimiento y apoderamiento de los Acuerdos insatisfactorio en la mayor parte del país.

Una fórmula temprana de enfrentar esa cuestión fue la creación de las Mesas Departamentales de Conciliación y Seguimiento a los Acuerdos. Esas estructuras, creadas y apoyadas por lo que fue la Comisión de Acompañamiento a los Acuerdos de Paz, funcionaron en varios departamentos del país, con diversas capacidad de incidencia. En el caso de los departamentos de Huehuetenango y Quetzaltenango incluso se expandieron a algunos municipios. El concepto es la organización de la sociedad civil, con un criterio territorial y desde esas necesidades incorporar la apropiación de los Acuerdos.

Sin embargo, el concepto del actual gobierno sobre el proceso, entiende que esas Mesas deben interactuar, apoyar y eventualmente fundirse con una institución regular del Estado, como son los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural.

Su génesis se encuentra en los procesos de desconcentración y descentralización del Estado que se desarrollan a partir de la década de los años 70 del siglo pasado. Partiendo de experiencias de descentralización que tuvieron lugar con posterioridad al terremoto de 1976, dentro del concepto de planificación para el Desarrollo se ejecutaron políticas para la creación de “Polos de Desarrollo” (centros urbanos intermedios y asentamiento de medios productivos) y para la reorientación de la inversión pública y de la infraestructura con criterios territoriales. (Gálvez,2003)

El criterio central, sin embargo, era el de la eficiencia y la eficacia de la gestión pública antes que el desarrollo social. Inclusive, durante la guerra, parte de esa arquitectura fue incorporada a la estrategia contrainsurgente con mentalidad de control de población. (Aguilera,1988)

Con la transición a la democracia, se planteó la necesidad de una descentralización como parte de la arquitectura democrática y como medio de promover el desarrollo social. Esa idea fue retomada en la figura de los mencionados Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, institucionalizados mediante la Constitución de la República del año 1985, la que les asigna las funciones de formulación de las políticas de desarrollo urbano y rural, así como de ordenamiento territorial y la asignación de los recursos fiscales para ello (1).

Su definición está contenida en la ley respectiva 002: el sistema de consejos de desarrollo es el medio principal de participación de la población maya, xinca y garífuna y la no indígena, en la gestión pública para llevar a cabo el proceso de planificación democrática del desarrollo, tomando en cuenta los principios de unidad nacional, pluricultural y multilingue de la nación guatemalteca. (2)

Los consejos están organizados en cinco niveles, a saber:

Nombre	Jurisdicción
Consejo Nacional	Nacional. Nivel superior.
Consejo Regional	Región integrando grupo de de departamentos.
Consejo Departamental (CODEDES)	Comprende un departamento.
Consejo Municipal (COMUDES	Comprende un municipio.
Consejo Comunitario (COCODES)	A nivel de comunidad.

La integración de los consejos es mixta, entre el Estado y la sociedad civil, en la forma siguiente:

Estado	Sociedad Civil
Poder Ejecutivo: Organismo Ejecutivo. Presidencia de la República, Ministerio de Finanzas,Secretaria de Planificación y Programación, Secretaría de Coordinación Ejecutiva, Secretaría presidencial de la Mujer.	Entidades populares, de mujeres de los pueblos indígenas, intelectualesRepresentantes de los pueblos indígenas, de las organizaciones cooperativas, organizaciones campesinas, organizaciones de trabajadores, organizaciones no gubernamentales de desarrollo, organizaciones de mujeres, Universidad de San Carlos, universidades privadas.
Gobierno Municipal: Alcaldes en representación de las corporaciones municipales	Sector empresarialAsociaciones agropecuarias, comerciales, financieras e industriales.Asociaciones de micro, mediana y pequeñas empresas en manufacturas y servicios.

Esta integración de sectores varía según el nivel de consejo.

Como se señaló con anterioridad, las funciones de los Consejos son las de :

• Formular las políticas de desarrollo y de ordenamiento territorial en sus respectivos niveles ;

• Formular y dar seguimiento a los planes, programas y proyectos ;

• Conocer, dar seguimiento y proponer la inversión pública en sus áreas ;

• Supervisar el desempeño de los funcionarios públicos ;

• Promover la participación de la mujer y de los pueblos indígenas.

Sin embargo, y pese a que durante el primer gobierno de la transición los Consejos fueron promovidos desde la Vicepresidencia, que ejercía Roberto Carpio y desde el Ministerio de Desarrollo que presidía Rene De León Schloter, impulsor de la descentralización, en la práctica los Consejos no fueron habilitados más que en su dimensión intermedia, el nivel departamental, debido entre otras cosas a que opositores al proyecto interpusieron recursos legales que inhabilitaron los nivelesmunicipales y comunitarios, con el argumento de que se violaba la autonomía municipal.

Por esa razón, los compromisos de la paz incluyeron el mandato de poner en funcionamiento los otros niveles y ello sucedió después de las reformas del año 2002.

Con su nueva conformación, estas particulares estructuras adquieren la potencialidad de constituirse en un espacio de interacción gobierno-sociedad civil y de participación de los diversos actores sociales en la gestión administrativa de gobiernos, en los niveles que tienen relación con sus vidas cotidianas.

Un proceso de ese tipo puede convertirse en central para incrementar la democratización y participación en el sentido sugerido por Baecheler: “se debe empoderar a los ciudadanos de las áreas rurales, para que puedan tratar efectivamente los temas socio económicos, del medio ambiente y comunitarios que los afectan, para que puedan escapar la marginalización económica y el declive social y como consecuencia, la violencia…la movilización social debe fortalecer las habilidades de estos grupos vulnerables (empoderarlos) a fin de hacerlos poseedores de procesos autosustentables de paz y de desarrollo (sostenibilidad) y para sentar las bases de una efectiva reconciliación y resolución de conflictos al nivel comunitarios (mediación).” (Baecheler, 2004)

En la nueva formulación del seguimiento al proceso de paz, se quiere dotar a esas estructuras, del papel adicional de ser seguidoras y promotoras del cumplimiento de los acuerdos, vistos desde las respectivas ópticas.

Esta investigación realizó consultas individuales y colectivas con representantes de organizaciones de mujeres y de los pueblos indígenas (3) y analizó los productos del proyecto conjunto entre el PPD y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) sede Guatemala (4), que buscó simultáneamente apoyar a los Consejos y sus actores para adaptarse a las nuevas leyes e indagar el grado en que las disposiciones de la paz eran conocidas y estaban siendo aplicadas al nivel local, así como en investigaciones propias específicamente dirigidas a la participación de mujeres y pueblos indígenas. El proyecto trabajó un sector de Consejos Municipales y Departamentales (5).

La actividad se desarrolló así en dos niveles, la de los Consejos Departamentales (llamados CODEDES) y de Consejos Municipales (conocidos como COMUDES).

Debido al reducido número de casos en relación al universo total (se estima que pueden estar en funcionamiento o en proceso de organización cerca de 300 COMUDES y 2 000 COCODES) la muestra tomó la naturaleza de un proyecto piloto para conocer de cerca la dinámica de los Consejos.

El proyecto tuvo entre sus ejes centrales los siguientes:

• a) Apoyo a las representaciones de la sociedad civil para acreditarse (llenar papelería y requisitos legales) a fin de lograr representación en los Consejos.

• b) Apoyo para la elaboración de los reglamentos de los Consejos.

• c) Apoyo e incidencia en la organización y operación de las comisiones de trabajo.

La lógica de los ejes fue la siguiente:

• a) Acreditación.

Aunque la legislación abrió la puerta para la entrada de nuevos actores de Sociedad Civil a los Consejos, ello no se logra automáticamente. Requiere concientización, organización, capacitación y legalización de las representaciones. Lo primero incluye campañas de divulgación dando a conocer la naturaleza y función de los Consejos y la importancia de la participación. Lo segundo refiere a resolver el tema de la representación, cuestión compleja dada la fragmentación de la SC, y lo tercero, la preparación y apoyo a los delegados de SC para el ejercicio de su representación.

Particular atención requiere la capacitación de las mujeres que al acceder a los Consejos confrontan no solamente las dificultades de reconocimiento de espacio de los delegados de SC, sino los prejuicios patriarcales que pueden estar acentuados en el nivel rural y de provincia. La legalización, finalmente, es la producción de los documentos que constituyen la credencial para requerir admisión a los Consejos.

{Se evidenciaron una serie de dificultades prácticas. Algunas reuniones de Consejos organizadas después de la jornada laboral prolongaban hasta la noche las sesiones, con dificultades para delegados campesinos que se desplazaban de largas distancias. Para las mujeres, ello significaba también vencer las oposiciones de esposos y familiares con el argumento: “y quien va a preparar la cena si te vas a la sesión?” Pero igualmente se hizo evidente la necesidad de la acción en este eje. Algunos nuevos delegados manifestaban inquietud de no poder despeñar la representación. Decían”pero que voy a regresar a informar a mi compañeros si ni la palabra me dan durante las reuniones”).}

• b) Reglamentos.

Aunque pareciera un proceso administrativo rutinario, la elaboración de reglamentos involucra un elemento político, ya que refiere a la forma en que se va a implementar prácticamente el ejercicio de los Consejos. Aquí el meollo del tema es que en su concepto profundo, los Consejos implican un ejercicio de descentralización llevado a sus límites, en el cual las autoridades representativas del Estado deben aprender a compartir los espacios de decisiones con la SC. En la medida que los reglamentos fijan las reglas de juego, deben dilucidar cuestiones tales como el empoderamiento de los sectores mas débiles

En la práctica ha sido difícil en los COMUDES superar la concepción del Alcalde como un “presidente pequeño”que viene de la tradición autoritaria de la cultura política del país. Algunos alcaldes (o Gobernadores en el caso de los CODEDES) mantienen la idea de que en los Consejos se piden “cuentas” y opiniones a los actores, pero las decisiones las toma el cargo de mayor autoridad.

• d) Las Comisiones.

Este es un eje que dice centralidad en el juego de poder de los Consejos. Como se organicen, sobre que asuntos y como funcionen dice mucho sobre si en el seno de un Consejo se ha avanzado en la creación de cultura democrática, si realmente se esta dando la participación. El juego tiene tantos campos como temas de comisiones y en general tres tipos de actores: las autoridades estatales (Alcalde o representación de la Corporación Municipal, Gobernador) sociedad civil (las diversas representaciones) y agencias estatales (de la Secretaria de Planificación de la Presidencia con sus Unidades Técnicas Departamentales, la Secretaria Ejecutiva de la misma, delegaciones locales de Ministerios).

El bloque de la SC no debe asumirse homogéneo. Delegados de los empresarios locales, por ejemplo, pueden tener mas incidencia y capacidad técnica y entenderse mejor con autoridades, que digamos delegados de campesinos, pueblos indigenas o mujeres.

Algunas de las comisiones requieren cierto nivel de capacidad técnica para poder incidir (por ejemplo, sobre proyectos, presupuesto), en otras el vínculo con la base puede ser esencial (resolucion de conflictos, seguridad).

En general, dado que los Consejos están destinados a una gestion descentralizada de políticas de gobierno, es ineludible un nivel de capacidad técnica para ejercer la incidencia. Representantes de los actores populares pueden, mediante la capacitacion, suplir ese requerimiento hasta cierto punto, pero se hace evidente la necesidad de los asesores profesionales para respaldarlos.

Durante los primeros dos años de implementación de las nuevas leyes se evidenciaron diversas falencias. Entre ellas (6) :

• Problemas políticos :

  • Falta de acteptación de autoridades estatales y municipales sobre el papel que corresponde a la representación de la sociedad civil.

  • Disparidad numérica de la representación del Estado en relación a la sociedad civil en los CODEDES.

• Problemas técnicos :

  • Insuficiente conocimiento y manejo de la legislación de Consejos.

  • Ausencia de reglamentos y de mecanismos operativos (tales como comisiones de trabajo).

  • Insuficiencia en planes de trabajo y planificación.

  • Dificultades en la acreditación de la representaciones de sociedad civil y falta de preparación de sus representantes.

  • Ausencias en la comunicación de entes de la sociedad civil que actúan en los mismos espacios.

  • Insuficiente conocimento y acompañamiento de las comunidades al trabajo de los consejos.

Se considera que las mujeres tienen poca participación en los Consejos, lo que se atribuye a varios factores: “en primer plano está el analfabetismo, la falta de organización y el machismo. La incidencia tanto de los pueblos indígenas como de las mujeres ha sido poco visible y tímida…nos falta más protagonismo. No digamos en los COCODES y los COMUDES.” [Can, 2004]

Los Consejos no tienen un manejo adecuado sobre los compromisos de la paz, ni están preparados para funciones que se les podrían delegar, dentro de la nueva arquitectura de la paz, tales como actuar en espacios de promoción de diálogos y resolución de conflictos. En los hechos, en la agenda cotidiana de estas estructuras, la presencia de los Acuerdos de Paz es mínima.

También se denuncia la tendencia de los partidos políticos a instrumentar los Consejos y las limitaciones que se encuentran en la práctica de los COMUDES en el ejercicio de su gestión.

{“Los gobiernos municipales, especialmente los pertenecientes al partido que gobierna, tratan de imponer la organización de Consejos Municipales afines, desconociendo incluso los que se integraron en el periodo anterior. En estas integraciones se minimiza y se deja afuera la integración previa y la participación de los Consejos Comunitarios. En muchos municipios se ha puesto obstáculos a la conformación real y democrática de los Consejos Comunitarios de Desarrollo, negándose muchas veces a inscribir los que se forman por iniciativa propia de las comunidades o exigiéndoles su conformación con intervención notarial. Casi en ningún municipio se ha aceptado la conformación de los Consejos Comunitarios de Desarrollo de acuerdo a los usos, costumbres y tradiciones de los pueblos indígenas, aunque esto está claramente establecido en las leyes respectivas.”} [SERJUS,2005]

En una sistematización de los problemas de los Consejos para desempeñar su función se resume lo siguiente:

• No se debaten políticas, solamente se tratan los proyectos de infraestructura.

• En ocasiones con los fondos asignados a los CODEDES se ejecutan proyectos ajenos a los aprobados por el sistema de consejos.

• En el nivel nacional, en los hechos se excluyen a las representaciones de la sociedad civil con carácter nacional, ya que el espacio lo ocupan los que vienen de los consejos regionales.

• No se ha constituido un sistema nacional de planificación que debería involucrar a los Consejos.

• Para la planificación del desarrollo debería microregionalizarse.

• Debe preverse la formación de COCODES de tercer nivel en aquellos municipios densamente poblados, que sobrepasan a los COCODES de segundo nivel.

• En la mayoría de CODEDES no se ha completado la integración de la sociedad civil.

• No se han puesto en funcionamiento realmente los niveles superiores de los Consejos, el Nacional y los Regionales.

• Los CODEDES son vulnerables por falta de financiamiento y eso hace vacilar la base de la pirámide.

• Es preciso desconcentrar e investir a las representaciones gubernamentales en los diversos consejos de la capacidad de negociar y asumir compromisos.

• Los representantes en los Consejos deben mejorar su retroalimentación a los sectores que representan. [Burgos, 2005]

Sin embargo, se admiten los avances sustantivos que han originado las nuevas leyes:

“En la propia ley de los Consejos y el Código Municipal hay un reconocimiento a la autoridad indígena…en el avance cotidiano usted si observa cambios en la sociedad guatemalteca tan dividida y tan racista con respecto a las mujeres y a los pueblos indígenas en el ámbito ideológico.” [Carpio, 2004]

“Ahora las mujeres nos atrevemos a decir las cosas públicamente. Se ha generado un marco general… los líderes y liderezas han ido combinando la experiencia con la capacidad de conocimientos…los líderes tienen todo un bagage de conocimientos.” [Zapeta, 2004]

“Hemos visto algunos avances durante este tiempo, ha habido algunos cambios… quiero referirme directamente a la participación ciudadana: ha habido apertura, lo sabemos, también las modificaciones que se han hecho a ciertas leyes son producto de los Acuerdos de Paz. Pero debemos tener la claridad que estas modificaciones han abierto muchos espacios, pero que son sólo un paso más, para darle la participación a la población.” [Bulux,2004]

“…hoy en día hay una participación más conciente, una participación donde la gente ya tiene visión y hacen una propuesta…en el sentido de que las mujeres tenemos que estar presentes en este tipo de decisiones…entonces las mujeres sí estamos participando. (en) lo urbano dicen lo siguiente” hoy los indígenas ya no se dejan, Hoy las mujeres ya no se dejan… estas frases… dicen mucho, es una frase de contenido comparativo de cómo hace 20 años las mujeres no podían hablar, comparado con hoy en que las mujeres proponen…”[Cotí]

Igualmente se ve como positivo la experiencia adquirida por las mujeres en la conformación de alianzas.

{“…tuvimos que formar alianzas estratégicas con otros actores de la sociedad civil, como por ejemplo: trabajadores, campesinos, ongs, Cámara de Comercio, para visibilizar la presencia social en el seno del Consejo… sabemos que nuestra presencia en el seno del CODEDE es transitoria pero el espacio de la mujer está ganado y será permanente. No nos podrán quitar ese espacio porque está ahí. Es necesario seguir fortaleciendo el sector de mujeres unidas, para eliminar los problemas de miseria, desempleo, violación, racismo y el respeto de los valores propios de nuestra cultura, la lucha por la inclusión y la protección de los derechos, la superación intelectual, el ejercicio de la libertad de expresión, evitar por supuesto la incitación a la violencia y a la confrontación y la construcción de la cultura de paz desde nuestra cotidianeidad.”} [Chávez, 2004]

También se reconocen otros avances

“Existen innegables avances en la institucionalización de los Consejos de Desarrollo, como lo son entre otros, la mejora del marco normativo operado en el año 2002 los ejercicios de planificación estratégica desarrollados en los COMUDES y CODEDES en el marco de la validación de la estrategia de la reducción de la pobreza, los ejercicios de microplanificación realizados por una cantidad determinada de los COCODES, las primeras experiencias de rendición de cuentas en algunos municipios y la dotación de recursos financieros provenientes del IVA y de otras fuentes.” [Burgos, 2005]

Un balance preliminar indicaría que la legislación y las instituciones ya existen, para llevar a la práctica los compromisos centrales sobre descentralización de los Acuerdos y que la praxis inicial de su puesta en operación apunta numerosas dificultades pero probablemente mayores éxitos y sin duda promisorias posibilidades.

Notes

• (1) : Constitución Política de la República de Guatemala. Artículos 225 y 226. Corte de Constitucionalidad, Guatemala, 2001.

• (2) : Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Decreto 11-2002, Articulo 1. En. Recopilación de Leyes, Comisión Presidencial para la Reforma del Estado, la Descentralización y la Participación Ciudadana. Guatemala, 2002.

• (3) : Investigación dirigida por Carmen Lucía Pellecer.

• (4) : La directora del proyecto fue Braulia Thillet de Solórzano

• (5) : Los Consejos apoyados por el proyecto PPD-FLACSO fueron los COMUDES de Sumpango, Santa Cruz Balanyá, Patzún, El Tejar, San Antonio Palopó, Santa Catarina Pinula, Santiago Atitlán, Comitalcillo, San Antonio Sácatepequez, San Lorenzo, San José Ojetenam, Tejuela, San Felipe, San Martín Zapotitlán, Zunilito, San Miguel Panán y Pueblo Nuevo.

• (6) : Balance según: Programa de Participación y Democracia/FLACSO: Taller de evaluación del Plan Operativo Anual 2004,documentos en fotocopia, e informes verbales: taller de evaluación, Guatemala, 21 de octubre 2002.