La politique de Reconstruction Post-Conflit et de Développement (RPCD) de l’Union Africaine

Du 29 au 30 octobre 2014, s’est tenue à l’UA à Addis-Abeba une réunion de Consultation
 entre l’UA et les Communautés Economiques Régionales (CER) sur la mise en œuvre des cadres de politique de Reconstruction Post-Conflit et de Développement (RPCD) en Afrique.

La rencontre réunissait les CERs, les Unités et Départements pertinents de l’UA avec les partenaires clés dans l’objectif de développer des mécanismes de coopération, d’harmonisation et de coordination de programme afin de renforcer la RPCD.

Le principal objectif de la consultation était de fournir une base vers le renforcement des relations et de la coopération entre la Commission de l’UA et les CERs sur la reconstruction post-conflit et le développement. Mais il s’agissait aussi de :

• Passer en revue la politique de mise en œuvre de RPCD, de promouvoir le partage d’information et d’expérience entre les CERs;


• Identifier les capacités institutionnelles de la RPCD et les besoins au niveau des CERs;


• Revoir les efforts actuellement en cours aux niveaux régional, sous-régional et continental y compris les programmes transfrontaliers;


Définir une plateforme de consultation entre l’UA, les CERs, ONU, les Institutions Financières Internationales et les partenaires bilatéraux sur les stratégies et les approches sur la RPCD, y compris l’évaluation de l’impact des programmes RPCD, la mobilisation des ressources pour la RPCD.

Identifier les voies et moyens pour la mise en œuvre de l’Initiative de Solidarité Africaine (ISA).

I. Les progrès réalisés

Le Commission de l’UA a reçu du Conseil Exécutif le mandat d’élaborer une politique sur la RPCD en partant du principe que les accords de paix sont en danger s’ils ne sont pas complétés par des efforts de reconstruction post-conflit et la consolidation de la paix. Défis critiques pour les États sortant de conflit, la reconstruction et le développement post-conflit nécessitent une politique globale et intégrée. Feuille de route pour une paix et une stabilité durables, la politique RPCD est un processus de consultation de plusieurs acteurs (États membres, RECs, Société Civile et Partenaires internationaux).

La consultation a permis de faire un état des lieux des progrès réalisés jusqu’ici par ces acteurs.

a. Engagements, réalisations et perspectives de l’UA

L’élaboration de la politique sur le RPCD traduit l’engagement de l’UA, des CERs, des États membres et des organisations de la société civile à relever les nombreux défis post-conflit, à savoir les drames humains (réfugiés, déplacés, femmes violées, etc.) ; l’échec des programmes de DDR élaborés sur le modèle de l’ajustement structurel (la Réinsertion a besoin de réponses africaines) ; la réforme du secteur de sécurité face à la prolifération des armes légères et de petit calibre ; la bonne gouvernance politique et économique ; le renforcement et la reconstruction (de la société, des infrastructures, etc.) ; les enfants soldats.

En termes de réalisation de l’UA, la politique de RPCD de l’UA définit les lignes directrices opérationnelles destinées aux CERs, aux États et à la société civile. L’UA a constitué une base de données en identifiant les activités et les experts africains (médecins humanitaires, économistes, ingénieurs, etc.) pour une étroite collaboration avec les missions d’opération de paix. Elle a aussi identifié des ONG, des cellules de réflexion ainsi que des pays (RCA, RDC, Côte d’Ivoire, Somalie, Burundi, Libéria, Sierra Leone, Soudan, Sud-Soudan, Mali, Madagascar, Guinée Bissau, pourquoi pas la Lybie, etc.) pour le types d’appuis et de ressources nécessaires. Le Programme de Volontaires appuie les officiers de terrain dans la phase post-conflit comme la réhabilitation des écoles ou des centres de santé, par exemple. Des besoins persistent au Mali et en RCA où des chargés de liaison ont besoin de compétences, d’expertises et de ressources humaines pour appuyer ces pays. Le bureau de liaison RCA sera un modèle de ce type d’appui : inventaire des besoins pour les régler, mise en œuvre et recommandations.

Concernant des liens entre l’UA et les CERs, des activités conjointes sont en cours de préparation afin de tout entreprendre pour résoudre les conflits et promouvoir le développement. Ainsi la politique de RPCD mène des activités pour consolider la paix, assurer la complémentarité entre plusieurs acteurs et favoriser l’appropriation d’un leadership local. Au niveau stratégique, l’UA envisage la création d’un Centre RPCD pour la recherche, la formation, la coordination pour le suivi sur le terrain par le mécanisme du Ministériel RPCD. Il y a besoin de travailler avec « PCRD-Policy Track-Implementation et Regional Guidelines » des institutions régionales. Les CERs doivent y jouer leur rôle en tant qu’interlocuteurs pour identifier les problèmes.

b. L’Initiative de Solidarité Africaine (ISA)

L’ISA fait partie de l’agenda de la politique de la RPCD que l’UA a mis en place pour l’application de cet agenda : ce qui doit se faire dans les pays post-conflit, comment ces derniers doivent coopérer, partager les expertises et les ressources.

L’UA a identifié des pays membres post-conflit, l’Afrique a besoin des partenaires mais doit aussi mobiliser les ressources africaines tant en nature que financières pour relever les défis de la reconstruction et du développement post-conflit.

L’UA s’est engagé dans 6 domaines : la sécurité ; l’urgence humanitaire ; la gouvernance politique et la transition ; les femmes et le genre ; la reconstruction socio-économique et le développement ; les droits, la justice et la réconciliation.

L’ISA encourage, motive et renforce l’autonomie des pays africains de soutenir systématiquement les pays frères pour compléter les appuis des partenaires. L’ISA équivaut à un changement de paradigme pour l’autosuffisance africaine : l’Afrique aide l’Afrique. Ainsi un pays peut envoyer des ingénieurs agricoles dans un pays post-conflit comme le Libéria. En Côte d’Ivoire les universitaires de Dakar se sont demandés comment contribuer à la relance académique ivoirienne post-conflit. Les appuis peuvent concerner des domaines aussi variés que les fonds, les compétences techniques, les capacités mutuelles ou l’assistance mutuelle intra-africaine, etc. L’Afrique doit partager ses cerveaux, elle doit être bailleur de fonds pour l’Afrique. Le programme RPCD n’est pas seulement pour les pays post-conflit concernés, mais pour les autres afin d’aider ces derniers à rétablir la paix et la stabilité socio-politique et économique.

L’ISA a enregistré des engagements des pays africains :

• Des promesses de contributions financières pour l’appui au programme de RPCD dans les pays concernés.

• Des engagements à partager le savoir-faire, les connaissances sur comment aborder tel problème ou telle question posée par le conflit.

• Les CERs sont chargées de la mise en œuvre de la feuille de route de l’ISA (octobre 2012) au niveau régional. Mais il y a eu très peu de progrès dans cette mise en œuvre. Cette réunion a donc servi à faire le point.

Les échanges sur l’ISA ont porté sur les mécanismes existants pour sa mise en œuvre, sur comment mobiliser les ressources internes (humaines, économiques…) des pays concernés (ex : RCA), sur la manière dont les CERs ont été mobilisées, sur les progrès réalisés, sur la dimension prévention des conflits (cas du Burkina Faso) ou sur les moyens de promouvoir l’initiative tout en donnant des exemples des États qui ont fait l’ISA sans le savoir. Ainsi, par exemple, le Kenya a aidé à la formation de la police au Rwanda après le génocide, le Nigeria a fourni des enseignants du primaire et du secondaire au Rwanda ou encore la Tanzanie a entraîné et formé des cadres congolais pour la reconstruction de la RDC.

La reconstruction post-conflit a un contenu riche et varié: elle n’est pas seulement physique, mais concerne le capital social et les institutions. Elle ne signifie pas refaire ce qui existait avant le conflit mais repenser la configuration du pays, le mode de gouvernance, etc. Certes il manque une stratégie cohérente ainsi que des porteurs et des promoteurs politiques. Les « best practices » et les « show cases » des exemples de coopération inter-Etats africains ne manquent pas mais ont besoin de communication sur des exemples concrets (Mali, Bénin, RCA, etc.) et d’une documentation suffisante. La constitution d’une base de données d’experts africains par l’UA avec les Ressources Humaines pour les mettre à la disposition des États demandeurs est un exemple. Le programme RPCD a besoin de travailler avec le Département Politique sur les urgences humanitaires, par exemple.

Il y a des pays africains qui disposent des « cellules » dans leurs stratégies de coopération dans l’objectif d’aider d’autres pays africains. C’est le cas du Nigeria, de l’Afrique du Sud ou de l’Égypte. L’ASI, sans être un projet, se définit comme un changement de paradigme et de mentalité pour l’Afrique. En termes de mise en œuvre, elle est à la recherche d’idées pour concrétiser, elle a besoin d’être appropriée en tant qu’initiative des États ou des CERs, le secteur privé, etc. Il y a un rôle spécifique de cette décentralisation pour les CERs. Il y a également besoin de visibilité et de communication sur ce que fait l’Afrique pour l’Afrique, sur les meilleures pratiques.

c. Les mécanismes de RPCD du Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique (NEPAD) et des CERS

Les expériences montrent que les CERs sont à des niveaux très variables dans la formulation et la mise en œuvre de la RPCD. Certaines, comme le COMESA et la CEDEAO sont avancées, d’autres comme l’EAC ont entamé le processus de la mettre en place très prochainement alors que d’autres encore, comme la CEEAC ont besoin de l’élaborer.

Le NEPAD, agence de l’UA spécialisée dans le développement, a mis en place des dispositifs qui ont intégré la dimension RPCD comme l’évaluation par les pairs ou la redevabilité, le Partenariat Global (GP) pour la Coopération Effective au Développement/Nouvelle Approche pour les États Fragiles, l’Aperçu du Développement Africain /Politique Nationale dans les pays post-conflit pour le développement des capacités des pays post-conflit appliqués en Sierra Leone (réduction de la pauvreté), au Rwanda (réconciliation après le génocide), au Burundi, au Zimbabwe.

L’UA, la Commission Économique pour l’Afrique (CEA) et la Banque Africaine de Développement (BAD) se sont mis ensemble pour répartir, diviser et organiser le travail. Entre les deux, le NEPAD joue un rôle d’agence spécialisée dans le développement. Cette division a été positive et a créé une synergie dans les départements de l’UA.

Au niveau régional, si tous les pays de la CEDEAO ont expérimenté des conflits, le traité de la CEDEAO revu en 1975 établit les cadres institutionnels de la CEDEAO : la prévention des conflits, le protocole de démocratie et de bonne gouvernance, l’urgence et la régulation, le mécanisme de financement, les accords multipartites sur l’intégration locale, la convention sociale, etc. La CEDEAO dispose des structures ainsi que des outils et de nombreux partenaires pour la mise en œuvre du programme de paix et de sécurité.

La CIRGL (Conférence Internationale sur la Région des Grands Lacs)¹ souligne la signature du protocole de non agression et de défense mutuelle qui intègre plusieurs dimensions : la démocratie et la bonne gouvernance, la coopération judiciaire, la prévention des crimes contre l’humanité et les génocides, l’interdiction de l’exploitation illégale des ressources naturelles, etc. Elle met en valeur la paix, la reconstruction et le développement à travers la gestion des zones transfrontalières (bassins de développement) qui sont la pierre angulaire des crises mais appelées à devenir des pôles de stabilité et de développement avec des infrastructures communes.

La Communauté Économique des États d’Afrique Centrale (CEEAC) a une expérience très modeste en RPCD. Trois États membres sont en situation de post-conflit : la RDC, le Burundi et la RCA. Alors que la RDC et le Burundi sont pris en charge par d’autres CERs, la RCA est le seul cas de l’expérience modeste de la CEEAC. La résurgence des conflits a montré la fragilité du pays et n’a pas permis la mise en place d’une politique de RPCD d’envergure pour le respect des accords de paix, la réinsertion des ex-belligérants, les appuis sectoriels.

L’EAC (East African Community) n’a pas encore de politique de RPCD à proprement parler mais cherche à domestiquer des cadres dès 2015. Cependant cette initiative gravite actuellement autour d’autres programmes et mécanismes de résolution des conflits : le bon voisinage ou la résolution pacifique des conflits, etc. La stratégie de paix et de sécurité de l’EAC repose sur :

• le mécanisme de gestion des conflits ;

• le protocole de paix et sécurité ;

• le mécanisme d’alerte précoce ;

• le mécanisme de prévention, gestion et résolution des conflits ;

• le protocole de bonne gouvernance et de lutte contre la corruption.

Des initiatives sont en cours, comme le développement des capacités de médiation, la lutte contre le terrorisme ou l’observation des élections.

Le Common Market for Eastern and Southern Africa (COMESA) dispose d’une politique de RPCD. Il dispose des cadres légaux comme le Traité du COMESA sur la coopération entre les États ou les Principes directeurs du COMESA, et institutionnels (Haute Autorité décisionnelle, Réunion des Ministres des Affaires Étrangères, Comité Paix-Sécurité, etc.). Il dispose aussi des stratégies sur les frontières (bureaux d’information commerciales aux postes frontières, bureaux régionaux avec d’autres CERs. Ces actions sont en lien avec le Programme Frontière de l’UA, en particulier dans le cadre du programme « Trading for Peace » qui met en relation la paix et le commerce transfrontalier.

Au sein de la Commission de l’Union Africaine Programme Frontières, l’UA recherche l’unification et l’intégration de l’Afrique à travers des frontières pacifiques, ouvertes et prospères. Dans ce cadre le programme collabore étroitement avec les CERs. Quatre piliers conduisent ce programme : la démarcation et la délimitation, la coopération transfrontalière, le renforcement des capacités et la mobilisation des ressources. Le Programme Frontières promeut des projets transfrontaliers pour la paix, à l’exemple du centre de santé transfrontalier entre Mali-Burkina Faso après deux guerres. La démarcation procède de la stabilité car elle établit une situation de clarté pour des relations stables entre États voisins. Le programme appuie à la démarcation des frontières demandée par des États.

Ces efforts soulignent à la fois la multiplicité des cadres de politique, la diversité des expériences ainsi que le rôle joué par les partenaires extérieurs tout en mentionnant la faiblesse de l’engagement politique. Quelle est la valeur ajoutée de la couche régionale dans la mise en œuvre, la mobilisation des ressources, dans l’ASI ? Et en regardant en avant, les interventions soulignent la nécessité d’une sorte de plan d’action.

Les échanges et discussions mettent en exergue les best practices qu’il faut retenir, à savoir :

• le contexte RPCD où les communautés tirent des avantages ;

• la réconciliation (confiance mutuelle) à la base de toutes les activités ;

• l’intégration de la prévention dans le programme de RPCD ;

• la mise en place des commissions/structures sur les terres comme au Libéria et l’architecture de la sécurisation ;

• la coopération transfrontalière ;

• le recours aux processus traditionnels africains (« gacaca » au Rwanda, commission vérité et réconciliation en Afrique du Sud).

II. Déficits et perspectives

Au-delà des résultats et des acquis, il existe des points de déficit où d’importants progrès sont à faire afin d’améliorer les dispositifs actuels. Les déficits sont notamment dus à :

• un besoin de visibilité de RPCD et d’une communication stratégique sur la politique RPCD pour l’ensemble des niveaux d’acteurs ;

• la lourdeur du dispositif et la faiblesse de sa fonctionnalité ;

• le manque de coordination et de synergie interne à l’UA, avec les CERs, entre les CERs et les États membres ;

• l’absence d’un cadre de dialogue et de suivi partagé entre différents niveaux d’acteurs.

Plus spécifiquement, ces déficits sont visibles à chacun des niveaux.

Au niveau de l’UA, le déficit est lié à :

• L’insuffisance voire même l’absence de coordination pour le suivi de plusieurs niveaux : national (États membres), régional (CERs). C’est par exemple le suivi des accords de paix par les bureaux de liaison où leur rôle doit être réexaminé et évoluer vers des appuis techniques aux États. Le profil du personnel doit refléter ces besoins.

• L’absence d’outils et d’indicateurs pour mesurer le progrès en matière de RPCD.

• Une insuffisance de contenu concret du leadership de l’UA.

Quant au niveau régional, les manques proviennent de :

• L’absence ou l’insuffisance de la coopération horizontale entre les CERs pour le renforcement mutuel.

• L’absence ou le balbutiement d’une politique régionale de RPCD formulée par les CERs. Les progrès sont différents d’une CER à l’autre.

• La difficulté pour les CERs d’assurer le lien opérationnel ou stratégique entre les niveaux national et continental.

• Besoin de domestication et d’internalisation de la RPCD.

Au niveau national :

• Les États ont encore tendance à être isolés ou à considérer que la RPCD est le problème du seul État concerné. La solidarité entre États est encore absente, d’où la nécessité de l’ASI pour un soutien mutuel.

• Les États minimisent leur rôle pour se considérer comme partie de la solution.

• Nécessité d’une coopération transfrontalière dans les activités de RPCD sur des modèles développés par le Programme Frontières de l’UA.

• La mauvaise gouvernance (justice, impunité).

Pour l’ensemble des trois niveaux, la politique de RPCD a besoin de visibilité, d’efficacité et d’une communication stratégique. Ce que font mieux les bailleurs de fonds qui appuient des programmes nationaux ou régionaux de reconstruction post-conflit et de développement sur le continent africain.

Notes

¹La CIRGL regroupe l’Angola, le Burundi, le Congo-Brazzaville, la République Centrafricaine, la République Démocratique du Congo, le Kenya, l’Ouganda, le Rwanda, le Soudan, le Sud-Soudan, la Tanzanie et la Zambie. Soit tous les Etats frontaliers de la RDC plus le Kenya.