Analysis file Dossier : La coopération de l’Union Européenne pour construire la paix en Amérique latine au 21ème siècle.

Emilie Bousquier, Paris, 2006

L’union européenne guidée par des intérêts politiques et économiques

Comme la politique commerciale ou la politique agricole commune, l’Union européenne, par le biais de sa politique de coopération au développement, suit une logique qui n’est pas seulement de nature altruiste.

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Toute politique, qu’elle soit étatique ou communautaire, est guidée par des intérêts et objectifs relevant le plus souvent d’une stratégie élaborée au préalable. Comme la politique commerciale ou la politique agricole commune, l’Union européenne, par le biais de sa politique de coopération au développement, suit une logique qui n’est pas seulement, il faut bien le préciser, de nature altruiste. Les motivations de l’Union européenne dans la politique de coopération au développement qu’elle mène en Amérique latine sont de différents ordres. Il est certain que chaque pays n’affirme rechercher, à travers la coopération, que le bien des populations des pays les plus défavorisés, mais par-delà cette affirmation, qu’il n’est pas nécessaire de rejeter totalement, il entend bien s’instituer comme un « bon pays ». La coopération et l’aide ont ainsi une fonction diplomatique forte.

Chaque pays entend avoir des relations privilégiées avec certains pays qu’il considère comme des partenaires importants et veut faire savoir cette intention. Cette production de la bonne image à travers la coopération conduit à une véritable compétition entre les grandes puissances où les candidats désirent porter un tel titre de bienfaiteur. Ainsi, elle agit selon ses intérêts politiques, économiques mais également dans le cadre des priorités mondiales telles que la sécurité par exemple. C’est ce que nous tenterons de démontrer successivement dans ce chapitre.

Des intérêts politiques mais également économiques poussent l’Union européenne à mener la politique de coopération au développement qu’elle mène en Amérique latine. En effet, nous verrons tout d’abord que l’Union européenne a développé de nouvelles approches afin de pouvoir répondre aux Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) des Nations unies. Par la suite, nous nous pencherons sur les motivations économiques de l’Union en Amérique latine et son désir de renforcer sa présence sur ce continent. Désormais, les priorités politiques européennes accordent une attention accrue à la bonne gouvernance et à la gestion démocratique des affaires publiques. Par ailleurs, l’Union européenne appuie les efforts des pays en voie de développement afin qu’ils s’intègrent dans l’économie mondiale, et cela pour bénéficier également de cette ouverture sur l’économie mondiale.

I. Les nouvelles grandes thématiques pour répondre aux OMD

1. L’émergence de nouvelles conditionnalités du financement de l’Union européenne : une dimension politique de la coopération au développement

L’aspect politique de la coopération au développement de l’Union européenne est de plus en plus visible même si cette dernière entend laisser une grande latitude aux pays en développement dans la réalisation de leurs objectifs de développement. Aujourd’hui, l’Union européenne ne défend plus seulement les valeurs démocratiques ancrées dans la pensée européenne mais prône aussi l’idée de bonne gouvernance. Ces deux idées doivent pouvoir permettre l’édification d’une base solide afin de répondre aux OMD.

a/ La défense des valeurs démocratiques

L’Union européenne, hormis sa politique de coopération au développement, construit un projet culturel et politique basé sur la diversité des cultures et des traditions. Elle défend partout dans le monde un certain nombre de valeurs communes, des valeurs démocratiques et de liberté, de défense des droits de l’Homme et de l’Etat de droit. Depuis longtemps, la Communauté européenne cherche à mener une politique active en matière de droits de l’Homme et des valeurs démocratiques dans sa relation avec les pays tiers, comme le stipule l’article 177 du TCE. Un arrêt de la Cour de Justice des Communautés Européennes (CJCE) du 3 décembre 1996 (1), a rappelé la correspondance entre l’aide au développement et la défense des droits de l’Homme et des principes démocratiques en énonçant que « la politique de la Communauté européenne contribue à l’objectif général de développement et de consolidation de la démocratie et de l’Etat de droit, ainsi qu’à l’objectif du respect des droits de l’Homme et des libertés fondamentales ; l’article 130U, paragraphe 2 du Traité prévoit que la Communauté doit tenir compte de l’objectif du respect des droits de l’Homme lorsqu’elle arrête des mesures dans le domaine de la coopération au développement. »

Ainsi, en matière de coopération au développement, tous les accords d’association signés entre l’Union européenne et les pays en développement contiennent une clause de conditionnalité des droits de l’Homme. Cette clause de conditionnalité, insérée systématiquement dans ce type d’accords, devient une condition essentielle de l’accord permettant sa suspension éventuelle en cas de violation grave. « Sans que les Etats bénéficiaires de l’aide au développement violent directement les valeurs démocratiques, il peut arriver que leur mode de gouvernement ne soit pas conforme à ce que l’Union européenne pourrait attendre d’un Etat respectueux de certaines valeurs politiques. C’est la raison pour laquelle des clauses relatives à la bonne gouvernance sont introduites dans les accords liant la Communauté européenne et ses Etats membres aux pays en voie de développement (2). »

b/ La bonne gouvernance

Autrefois, l’UE retenait une définition assez étroite et technocratique de la gouvernance, la considérant surtout comme la gestion efficace et transparente des ressources par les institutions publiques. Au fil des ans cependant, la gouvernance est devenue un concept beaucoup plus vaste incluant les relations entre l’État et la société civile prises dans un sens large, la démocratisation et les droits de l’Homme. La politique de développement ne consiste pas uniquement à favoriser l’éradication de la pauvreté dans les pays en développement et l’intégration de ces derniers dans l’économie mondiale ; elle doit également contribuer à la consolidation de la démocratie et de l’État de droit, ainsi qu’à l’objectif du respect des droits de l’Homme et des libertés fondamentales.

« Des Etats peuvent se montrer peu attentifs aux besoins de leur population, mais trop soucieux des intérêts de leurs gouvernants. Leur territoire peut être trop mal exploité ; leur comportement peut être préjudiciable à d’autres Etats et plus largement à la Communauté internationale ». (3) Si l’aide au développement est fournie conjointement par l’Union européenne, les Etats-membres et d’autres organisations internationales, dans un souci d’optimisation et d’économie, l’action de l’UE est de plus en plus axée sur les domaines où elle dispose d’un avantage comparatif par rapport aux autres pourvoyeurs d’aide, comme c’est le cas notamment en matière de renforcement des capacités institutionnelles, et notamment de la bonne gouvernance et de l’Etat de droit. Aussi, l’Union européenne n’hésite pas à accorder un traitement préférentiel à certains Etats en voie de développement pour les inciter, voire les contraindre à respecter certains critères. Elle accorde un niveau de préférence plus avantageux aux pays, surtout aux pays émergents, qui introduisent dans leur législation des dispositions concernant la protection sociale ou la défense de l’environnement. Par exemple, la Communauté européenne subordonne son assistance technique et financière aux pays en développement d’Amérique latine au respect de l’environnement et de la gestion durable de leurs ressources naturelles.

De ce fait, dans sa déclaration du 20 décembre 2005 intitulée « Consensus européen pour le développement », l’Union européenne fait de la bonne gouvernance l’un des principaux objectifs de sa politique de développement, à côté de l’éradication de la pauvreté et du respect des droits de l’Homme. La bonne gouvernance ainsi que l’Etat de droit sont en effet considérés comme des éléments essentiels dans la stratégie de lutte contre la pauvreté.

2. Les différents domaines de la coopération au développement pour atteindre les OMD

Aujourd’hui, l’aide extérieure de l’Union européenne s’articule entièrement, comme nous l’avons montré précédemment, autour de la réduction de la pauvreté dans le monde, déclinée dans les objectifs de développement du millénaire. Afin de mesurer les progrès effectués dans le but d’atteindre ces objectifs, la Commission européenne a identifié – en étroite collaboration avec les Etats membres et d’autres organisations internationales comme la Banque mondiale, le PNUD ou le Comité d’aide au développement de l’OCDE – un ensemble d’au moins 10 indicateurs clés (cf. annexe n°5 sur les indicateurs), extrait de la liste de 48 indicateurs des objectifs du millénaire.

Dans le but d’optimiser l’impact de ses actions dans le contexte du développement mondial, l’Union européenne a décidé de cibler son aide extérieure sur plusieurs domaines où elle apporterait une valeur ajoutée de première importance. Dans son choix, il est nécessaire que l’Union européenne applique le principe de concentration, autrement dit qu’elle sélectionne, dans le cadre du processus de programmation de l’aide communautaire, un nombre limité de domaines d’action au lieu de disperser ses efforts dans de trop nombreux secteurs. De plus, ces priorités doivent être identifiées à travers un dialogue transparent et approfondi avec les différents acteurs sur la base d’une analyse commune et en fonction des complémentarités entre bailleurs de fonds. Une flexibilité suffisante dans la programmation doit aussi permettre une réponse rapide face à des besoins imprévus.

Les différents secteurs traités par l’Union européenne sont les suivants. Il y a tout d’abord, comme nous venons de le voir, la gouvernance et l’appui aux réformes économiques et institutionnelles où l’Union européenne accorde une priorité spécifique aux droits de l’Homme et à la démocratisation, à la promotion d’un engagement politique de haut niveau et le soutien aux réformes nécessaires pour prévenir et combattre la corruption et au renforcement du rôle des parlements. Un grand nombre d’Etats latino-américains, depuis le Nicaragua ou le Guatemala jusqu’au Pérou ou au Paraguay, ont mené des programmes de ce type ces dernières années, sur la base d’un financement et d’une assistance technique communautaires. Le processus de paix en Colombie reste, par ailleurs, l’une des missions prioritaires de la Commission sur le continent.

Ensuite, et toujours dans le sillage des OMD, le développement rural, l’aménagement du territoire, la sécurité alimentaire et le développement durable sont des domaines où la Communauté joue un rôle important en Amérique latine car la pauvreté des zones rurales continue d’être la caractéristique majeure de l’incidence et de l’ampleur de la pauvreté dans les pays en développement. « La gestion plus adéquate des ressources naturelles et l’utilisation raisonnée de ces facteurs de production dans les zones rurales visent à satisfaire les besoins alimentaires de la population à court terme mais poursuivent également un objectif à long terme, le développement durable » (4).

Le soutien au développement des infrastructures demeure un volet important de la coopération avec l’Amérique latine, en particulier lorsque la réalisation de ces infrastructures s’intègre dans le cadre général des stratégies d’intégration régionale, d’amélioration des conditions de vie et de santé et de réduction des risques liés aux catastrophes naturelles.

Le soutien aux politiques macro-économiques et le principe de l’aide budgétaire directe visent à aider les pays à mettre en oeuvre leurs stratégies de réduction de la pauvreté. La Commission a utilisé l’aide macro-économique comme instrument de coopération avec l’Amérique latine en appuyant financièrement l’initiative PPTE (pays pauvres très endettés) de la Banque mondiale en faveur de pays comme la Bolivie, le Honduras et le Nicaragua.

Enfin, les actions dans les secteurs de la santé et de l’éducation, toujours en accord avec les OMD, visent à améliorer la vie des gens. Le support en matière de santé se fait essentiellement dans le domaine de l’appui à l’infrastructure institutionnelle, au secteur hospitalier, au support à la biotechnologie ainsi qu’à la formation de capital humain en vue d’une meilleure gestion dans ce secteur. En ce qui concerne l’éducation, les actions mises en place visent à la réduction des inégalités, notamment quant à l’accès à l’enseignement obligatoire et à l’insertion des jeunes au travail. Outre le ministère de l’Education, sont impliquées dans ce processus de décision les institutions d’enseignement du pays tout entier, les entreprises, les organisations gouvernementales et non gouvernementales, les chambres de commerce…

II. Renforcer sa présence sur un contient latino-américain en expansion

1. Le développement de l’Amérique latine, un avantage économique pour l’Union européenne

En effet, malgré les apparences, il est nécessaire de toujours garder à l’esprit l’importance stratégique de la relation entre l’Union européenne et l’Amérique latine. Dans le rapport existant entre le commerce et le développement, l’objectif de la Commission est évidemment de garantir que les pays en développement, surtout les plus vulnérables, et notamment ici ceux d’Amérique latine, récoltent les fruits de leur participation au système de commerce mondial. Mais l’intérêt de la Communauté en termes économiques n’est pas loin et guide également l’Union dans sa politique de coopération au développement en Amérique latine.

« Au début des années 90, l’Europe a redécouvert l’Amérique latine avec les opportunités offertes par la démocratisation et la libéralisation de l’économie » (5). En effet, les relations entre l’Union européenne et l’Amérique latine reposent non seulement sur des traditions historiques et des valeurs éthiques mais également sur des intérêts économiques concrets. L’Amérique latine compte 500 millions d’habitants et son produit intérieur brut (PIB) était estimé à plus de 2 000 milliards d’euro en 2001. Elle possède d’immenses ressources naturelles, notamment dans les domaines miniers et des hydrocarbures. Elle offre donc un vaste marché pour les produits manufacturés et les services des Etats du Vieux Continent. De plus, dans un contexte de « guerre de l’énergie », en raison de sa raréfaction, l’Amérique latine peut fournir à l’Union européenne les matières premières et l’énergie dont elle a besoin. Les Etats européens ont donc tout intérêt à renforcer leurs positions dans une zone caractérisée par son haut potentiel de croissance et où s’est constituée une classe moyenne avide de biens de consommation, y compris de biens intégrants une forte valeur ajoutée.

Il est également judicieux de préciser que de son côté, l’Union européenne est pour l’Amérique latine un partenaire irremplaçable. Depuis l’élargissement, l’Union européenne compte 50 millions d’habitants et son PIB représente 9 000 milliards de dollars. Elle est la seconde puissance économique au monde et la première puissance commerciale. En définitive, les vingt-cinq Etats membres offrent des débouchés quasi illimités aux produits primaires des pays latino-américains, ils peuvent être pour ces derniers une source de financements et de technologies ; ils peuvent également leur apporter une assistance appropriée aux exigences de leur développement. Enfin, l’élargissement de l’Union européenne représente une chance pour ses partenaires d’Amérique latine ; d’un point de vue strictement commercial, les pays partenaires de l’Union européenne bénéficient, à travers son élargissement, de l’extension du marché commun, autrement dit :

  • de l’application d’un ensemble de règles commerciales communautaires communes ;

  • des droits de douane identiques ;

  • des procédures administratives unifiées sur le territoire des 25 Etats.

L’Amérique latine bénéficie également de l’accès simplifié et plus important aux marchés des nouveaux pays ; en effet, avec l’application du tarif UE par ces pays, « les droits de douane diminuent significativement à l’entrée de leur territoire : sur les produits agricoles, ils passent en moyenne de 18,7 % à 16,2% et sur les produits industriels de 4,8 % à 3,6 % avec l’application du tarif extérieur commun européen ».

C’est dans ce contexte que l’Union européenne et la région d’Amérique latine ont déployé des efforts délibérés pour établir des relations interrégionales plus étroites. En effet, si la politique de coopération au développement de l’Union européenne en Amérique latine peut permettre un développement économique, au même titre qu’un développement politique et social, alors l’Amérique latine représentera d’autant plus un allié commercial pour l’Union européenne. L’Union européenne n’attend que de pouvoir fonder les bases d’un partenariat économique avec cette région douée de capacités et riche en ressources.

2. Développer l’économie en Amérique latine et promouvoir l’intégration régionale pour en faire un partenaire économique

a/ Le commerce et le développement

Le commerce est une ressource clé pour la croissance économique. L’ouverture des marchés et l’accès préférentiel donnent aux pays en développement des opportunités de croissance. La Commission a travaillé à l’amélioration de la cohérence entre les nouvelles règles commerciales de l’OMC et les objectifs de la politique de développement. A l’heure actuelle, les évaluations de l’impact sur la durabilité sont régulièrement utilisées pour mesurer les possibles répercussions économiques, sociales et environnementales des accords commerciaux à l’échelle bilatérale ou régionale. Pratiquement tous les pays d’Amérique latine participent à des projets conçus dans le but d’accroître leurs capacités commerciales en vue du processus de libéralisation mondiale actuellement en cours.

En effet, comme nous venons de le démontrer, le fait que l’Amérique latine se développe, à tous les niveaux, en fait un partenaire commercial fiable pour l’Union européenne. Les chiffres parlent d’eux-mêmes : l’Union européenne est le deuxième partenaire commercial de l’Amérique latine. Le renforcement des liens économiques et commerciaux avec les pays d’Amérique latine s’est traduit par des statistiques commerciales qui ont plus que doublé entre 1990 et 2002. « En 2002, les importations de l’Union européenne en provenance d’Amérique latine atteignaient 53,7 milliards d’euros tandis que les exportations vers ces régions s’élevaient à 57,5 milliards d’euros ». Les pays d’Amérique latine exportent principalement vers l’Union européenne des produits agricoles, des équipements de transport et de l’énergie. En revanche, les exportations communautaires vers les pays latino-américains sont plus variées, les principaux secteurs concernés étant les machines, les équipements de transport et les produits chimiques.

Par exemple, dans le cadre de la coopération économique, le programme AL-INVEST, lancé en 1993, contribue à l’internationalisation des entreprises des deux régions, en incitant les PME européennes à investir dans la modernisation technologique et de gestion des entreprises latino-américaines qui le désirent, renforcer les relations interrégionales à travers le transfert de technologies et de connaissances techniques européennes vers l’Amérique latine et maintenir une coopération durable et d’intérêt mutuel entre les entreprises des deux régions, limitant l’intervention publique à un rôle de catalyseur. Les résultats du programme ont été très positifs. Plus de 30 000 entreprises ont participé au programme AL-INVEST en réalisant plus de 200 millions d’accords d’investissement et commerciaux. D’autre part, dans le secteur de l’énergie, le programme ALLURE encourage une utilisation optimale et plus rationnelle de l’énergie des acteurs (publics, mixtes et privés) des systèmes énergétiques de l’Union européenne en Amérique latine. Le programme a pris fin en 2002. Quelques vingt-cinq projets ont été mis en œuvre entre 1996 et 2001 impliquant une centaine d’acteurs dans les secteurs du gaz et de l’électricité. ALLURE a soutenu les efforts des pays latino-américains pour rechercher une fourniture d’énergie en plus grande quantité et de meilleure qualité.

b/ L’intégration régionale

Ayant eux-mêmes fait l’expérience de l’intégration régionale, les pays membres de l’Union européenne ont toujours soutenu les programmes d’intégration régionale en Amérique latine. Aussi, de par son histoire et son propre processus d’intégration, le soutien à l’intégration régionale est un domaine dans lequel l’Union européenne a une réelle valeur ajoutée à apporter. La politique de l’Union européenne considère l’intégration régionale des pays en développement comme une étape essentielle de leur intégration au sein de l’économie mondiale. Par conséquent, l’intégration régionale est un aspect fondamental du soutien apporté par l’Union européenne au Mercosur, au Marché commun centraméricain et à la Communauté andine. Les différents programmes mis en place ont pour objectif l’amélioration de la capacité des douanes et leur adaptation aux nouvelles normes internationales.

En Amérique centrale, des travaux sont menés visent à la mise en place d’un cadre douanier et d’un système statistique commun. Quant à la coopération bilatérale avec chacun des Etats, la Commission contribue à des projets de soutien au renforcement et à la consolidation des institutions démocratiques et de l’Etat de droit, au renforcement du développement économique et à l’insertion de l’Amérique centrale dans l’économie mondiale.

Ainsi, en matière d’échanges et d’intégration régionale, la Communauté européenne a pour objectif une croissance durable ainsi qu’une une intégration en douceur et progressive dans l’économie mondiale, afin de pouvoir elle aussi bénéficier de cette intégration de l’Amérique latine.

Si la politique de coopération au développement de l’Union européenne en Amérique latine est guidée par des motivations politiques et économiques, elle l’est également par des intérêts stratégiques liés à la sécurité à travers le monde.

Notes :

(1) CJCE, 3 décembre 1996, Portugal contre Conseil, aff. C-268/94, Rec, p.I-6177, point 23 de l’arrêt.

(2) Auvret-Finck (Josiane), L’Union européenne: carrefour de coopérations, LGDJ, Paris, 2002, p. 389.

(3) Idem, p. 390.

(4) Granell (Francesc), « Le droit de la Communauté européenne et de l’Union européenne – N°13 : La coopération au développement de la Communauté européenne », Commentaire J. Megret, Edition de l’Université de Bruxelles, 2005, p. 262.

(5) Tenier (Jacques), « Les relations entre l’Amérique latine et l’Union européenne après le sommet de Guadalajara », 6 décembre 2004, article paru sur le réseau d’information et de solidarité avec l’Amérique latine, www.risal.collectifs.net

(6) Source : CEPAL, Eurostat, Banque mondiale.

(7) « L’Union européenne, l’Amérique latine et les Caraïbes : un partenariat stratégique », Commission européenne, op.cit., p. 35.

(8) Idem, p. 14.